作者：國務院發展研究中心農村經濟研究部張云華、伍振軍；中國社會科學院農村發展研究所劉同山

　　黨的十八屆五中全會立足于城鄉大變革的時代背景，提出進城農民承包權轉讓這一重大問題。梁平縣作為土地承包經營權退出試點，探索農民承包地退出與轉讓，取得了一些經驗和成效。從梁平實踐看，農民承包地退出試驗可行，可在更大范圍內推廣，應進一步建立農民承包地退出制度，賦予進城農民退出承包地的選擇權。

　　2014年底，重慶市梁平縣作為農業部等13個部門聯合確定的第二批農村改革試驗區，開始承擔農民土地承包經營權退出試驗任務。2015年年底，黨的十八屆五中全會提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。2016年，《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。

　　梁平縣農民承包地退出試驗的做法

　　2015年，梁平縣制定《農村土地承包經營權退出試點實施辦法（試行）》，選定禮讓鎮川西村、屏錦鎮萬年村等村開展農民承包地退出轉讓試點試驗，主要做法如下。

　?。ㄒ唬┙Y合進城農戶和用地主體需要，設定承包地退出模式

　　考慮到進城農戶和用地主體雙方的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經濟組織向退地農戶支付補償后，農戶徹底放棄土地承包經營權。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統一對外出租或重新發包。川西村農民退地以這種模式為主。二是“部分退出、進退聯動”模式。這種模式一般先由農業經營主體提出對某一地塊的使用意向，經集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補償標準、集體與承包戶的收益分配、各方權利義務等。用地主體支付租金后，在合同期內獲得該地塊的經營權。這是萬年村農民退地的主要模式。

　?。ǘ榉婪渡鐣L險，對退出承包地的農民設定前置條件

　　為避免因承包地退出引發社會問題，梁平縣對以戶為單位的承包地整體退出，設置了嚴格的前置條件。凡是申請整體退地的農民，必須具備兩個條件：一是有穩定的職業或收入來源。二是戶主本人在本集體經濟組織以外有固定住所，或戶主子女有城鎮住房。梁平縣通過設置嚴格的退出條件，讓有能力、有意愿的農民退出承包地，有效消除了農民退出全部承包地后成為無業游民的風險。

　　符合上述條件的農戶，一般都是農民中的佼佼者。他們有穩定的非農職業和收入，長期定居城鎮，其工作和生活已經脫離了農業農村，對農村土地的“生存依賴”基本消失。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已20年不種地，大兒子在廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀再大些就隨兒子們生活。我們調研時，馮輝路剛好專程回村來辦理退出承包地的事情，退出6．42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補償，他家很樂意。

　　（三）綜合各方因素，確定退出補償標準

　　確定補償標準，關系到承包戶、集體經濟組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點工作的重要環節。統籌考慮經濟發展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個人三方利益，對承包地退出補償標準做了三點規定：一是由集體經濟組織與自愿退地的農民協商，并經集體民主討論確定；二是考慮不同土地類型、不同地理位置，結合二輪承包期剩余年限和當地土地流轉價格，適當考慮承包關系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補償標準。試點期間每畝承包地退出補償指導價為1．4萬元，實踐中川西、萬年等村都以此作為退出補償價。為鼓勵農戶順利退地，萬年村對退地農民額外獎勵2000元／畝。

　　（四）考慮到試點村集體經濟薄弱，地方政府安排補償周轉金

　　考慮到試點村集體經濟薄弱，承接方有時也難以一次性支付合同期間的全部流轉費用，梁平縣于2016年制定《農村土地承包經營權退出周轉金管理辦法（試行）》，為承包地退出試點安排了160萬元周轉資金。該辦法規定，在集體經濟組織不能一次性付清農戶退地補償款時，由地方政府退地補償周轉金先行墊付。后期，集體以退出土地的出租或發包收益，償還政府墊付的周轉金。川西村就是借助政府設置的周轉金“贖回”農戶承包地。