作者：武漢大學經濟與管理學院教授　盧洪友

　　財政“既有模式”難以為繼

　　1978年中國開啟的漸進式市場化改革進程，在財政層面，針對統收統支、高度集中的財政管理體制，以“減稅、放權、讓利”為主線調整政府與企業分配關系，這一政策一直延續到1993年，期間財政收入占GDP比重持續下降，在“谷底”時這一比重已不足10%；1994年，以提高“兩個比重”為主線的稅制和分稅制改革，使財政收入占GDP比重開始了“V”型反轉。此后，在GDP高速增長的同時，財政收入又連年大幅超GDP增長，政府收入寬裕、支出寬松、管理松弛的“好日子”一直持續了20年，筆者把這一階段界定為財政“既有模式”。然而，時至今日，財政“既有模式”已難以為繼、不可持續。

　　粗放式經濟增長方式難以為繼。過去的20年，中國GDP增長速度接近甚至超過兩位數，國家財政經濟能力也迅速增強。1994年全國GDP只有46759億元，全國財政總支出只有5792億元；2014年全國GDP達636463億元，僅一般公共預算收入就高達15.43萬億元，應該肯定中國經濟社會發展取得了巨大成就。但也要清醒地認識到，高投資、高資源能源消耗、高環境污染、低勞動力成本、低土地成本、低居民消費所付出的巨大代價，甚至需要幾代人償還，粗放式經濟增長面臨的資源環境承載能力已達到極限。

　　稅收收入連年大幅超GDP增長難以為繼。1994年中國的稅制改革，建立了以商品服務稅為主的稅制結構，其中增值稅、消費稅、營業稅等間接稅占稅收收入的70%左右，而且由企業繳納；所得稅、財產稅等直接稅占比極低。間接稅屬于價內稅，稅款包含在商品服務價格之中，不管成本高低、消耗大小、盈利能力強弱，只要有GDP，就有商品服務稅，由此導致稅收以每年20%左右的速度增長，有的地方甚至超過30%，這在中外財政史上都是極其罕見的。但隨著經濟增長放緩、經濟結構調整、稅制改革深化，如此超高速稅收收入增長恐將成為過去。

　　土地財政、政府債務、政府收費等非稅收入大幅增長難以為繼。即使稅收收入如此超高速增長，也難以滿足政府開支需要。于是，土地財政愈演愈烈，隱性和顯性的地方政府債務幾近失控，行政審批事項越來越繁雜，公共壟斷范圍越來越大，政府性基金與收費項目越來越多。“欲盛費則廣，費廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國危”，竭澤而漁、殺雞取卵的方式不僅不可持續，而且對治國安邦來說，是極其危險的。而由此積累的財政風險更是需要若干年才能得以消化。

　　財政政策對粗放式經濟增長所起的“火上澆油”助推作用難以為繼。財政經濟“既有模式”的機制是“經濟高速增長—財政收入大幅超經濟增長—財政支出超財政收入增長”，其財政缺口，中央政府通過發行國債彌補，地方政府則通過顯性或者隱性負債、土地財政等多種渠道彌補。政府不僅當年收入當年花光，還寅吃卯糧，負債運行，如此年復一年，水漲船高，使得政府與企業和居民收入之間的關系、中央財政與地方財政之間的關系以及各級政府自身的財政收支關系，都越繃越緊，對過熱的粗放式經濟增長則起了“火上澆油”的助推作用。

　　政府財政治理隨意性難以為繼。政府財政治理隨意性大，預算透明度低，政府預算不完整。從政府預算到部門預算再到單位預算，普遍存在著預算編制粗糙、預算審批流于形式、預算執行過程中的隨意追加追減頻繁、自由裁量權寬泛等問題。行政色彩濃重、法治化和民主化程度不足等缺陷，與全面依法治國的理念及制度安排相距甚遠，影響國家治理能力的提升，亟待加快改進。

　　認識和適應新常態下財政變革的重要性

　　財政收入與GDP大致同步增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，將是正常、合理的財政經濟現象

　　從經濟增長層面看，中國經濟正從高速增長轉向中高速增長、從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長、從要素投資驅動轉向創新驅動的新常態。國民經濟轉型將從根本上影響財政收入增長，對此，應該有清醒的認識；從分配層面看，在國民收入“蛋糕”既定下，政府收入與居民收入和企業收入之間是此增彼減的關系，稅收收入大幅超經濟增長，事實上是以犧牲居民收入和企業收入的合理增長為代價的。如果偶然出現在某個財政年度是難免的，但如果這種情形持續10年、20年，就會形成一種趨勢性變化，它將直接降低居民消費水平和企業積累能力，并將改變市場配置與政府配置、私人品與公共品、私人部門與公共部門之間的配置結構，不符合市場在資源配置中發揮決定性作用的改革方向。中國經過20多年的財政收入連年大幅超經濟增長，財政收入水平已經躍上了一個極大的“臺階”——寬口徑財政收入占GDP的比重已高達30%以上，接近發達國家的水平；從轉方式、調結構、惠民生的大局看，在未來相當長時期內，在考慮價格因素情況下，中國財政收入應該與GDP保持大致的同步增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，都是正常的，這也將成為財政收入增長的常態化特征。

　　在財政“緊運行”約束下，“兜住”、“兜牢”民生底線的財政支出剛性將日益增強

　　在經濟高速增長過程中，各類民生事業發展相對滯后，教育、衛生、文化、社會保障、就業、科技、環境保護等各類基本公共服務的供給水平低、均等化水平低。隨著中國經濟社會結構的深刻變化，社會階層分解、分化加深，公民權利意識不斷增強，基本公共服務與政府責任和公民權利“掛鉤”，與戶籍、職業、居住地等公民身份特征“脫鉤”是必然趨勢。因此，各級政府“兜住”、“兜牢”民生底線的財政支出剛性將變得越來越強，民生性支出壓力將持續增大，而且將伴隨中國整個工業化、城鎮化進程。對此，我們必須有清醒認識，在經濟下行、財政收入回落的情況下，未雨綢繆、從長計議，將著力點從單純追求財政支出規模擴張（2015年全國預算支出總規模已達17萬億），轉為著力于科學配置、優化結構、創新方式、提高效率，以此來規避、化解財政風險，將成為財政支出的另一常態化特征。

　　財政調節將由順周期轉為逆周期、由追求年度預算平衡轉為跨年度平衡

　　自1929年世界經濟大蕭條、1933年“羅斯福新政”、1936年凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》以來，西方發達國家一直采取逆周期財政政策：通過設置具有顯著累進性的所得稅以及具有隨經濟波動而自我調節的公共服務、社會福利、社會保障等“內在穩定器”機制，配合以“相機抉擇”機制，“熨平”經濟運行的周期性波動，促進充分就業和穩定經濟增長，應該說這一財政政策在“需求管理”中取得了顯著成效。然而，在發展中國家，財政政策大都是順周期的，中國則更為明顯。年度預算平衡機制是“多收多支、少收少支”。分稅制和稅制改革以來，大部分年份是使用“多收多支”，當年花光用光，年終突擊花錢，明年另起爐灶。經濟進入新常態后，經濟運行波動將加大，財政收入增長將回落，客觀上需要建立和實施“以豐補歉”、“多收少花、少收多花”的財政調節機制，對經濟運行波動起緩沖作用。在制度安排上，迫切需要加快建立“跨年度預算穩定調節基金”、“內在調節器”機制，以及編制中長期財政計劃等，以應對經濟新常態。使政府預算處于周期性、動態平衡之中，而不再單純追求年度的、靜態的預算平衡，將成為財政平衡的新模式。