作者：中共上海市委黨校黨史黨建部政黨研究所教授 劉紅凜
摘要 政黨提名公職候選人已經成為當代政黨政治的“鐵律”。在我國，中國共產黨是領導黨與執政黨，黨管干部與組織提名理所當然。但如何防止國家機關以及領導干部由社會公仆變為社會主人，這是執政的核心與關鍵問題，也是我國民主政治有序發展的關鍵所在。我們不走西方那種“以政黨競爭促民主發展”的路子，只能探索中國特色的“民主新路”，其關鍵在于干部制度民主化、科學化，其奧秘在于“組織提名、群眾選擇、差額選舉”。
黨的十八大報告繼續強調：人民民主是社會主義的生命，黨內民主是黨的生命，發展社會主義民主、建設社會主義法治國家是中國特色社會主義建設的重要目標。在“五個不搞”(不搞多黨輪流執政、不搞指導思想多元化、不搞“三權鼎立”和兩院制、不搞聯邦制、不搞私有化)的政治規制下，如何發展與擴大社會主義民主、保證人民當家作主、促進我國民主政治發展、走中國特色政治發展道路?這是一個重大的政治問題、理論問題與實踐問題。對于這一問題，盡管人們可以從黨政分開、做實人大、加強協商民主、完善基層民主、以黨內民主帶動人民民主等不同角度加以探討，但其根本仍是干部問題，仍是干群關系、權力授受關系以及對權力的監督制約問題，因為無論是黨、政府、人大還是其他組織，都是整體性或抽象性的，其中有能動性的、起決定性作用的是掌握權力的“實實在在的人”。因此，干部選拔自然成為決定我國民主政治發展的核心問題，干部選拔任用方式自然成為中國特色民主政治發展與道路選擇的關鍵。
現代民主、政黨政治與政黨提名
在當今民主政治時代，世人公認：民主是人類政治文明的基本價值追求，民主的實質在于主權在民、人民統治、人民當家作主，民主的核心問題是如何實現國家權力的健康運行、保證人民權利。盡管在不同國家、不同歷史時期，人們對“人民”與“統治”的理解不同，對“民主”的理解也有所不同。但從政治文明角度看，民主與法治、權利與自由、公平與正義無疑是人類文明的共同價值追求，也是我們黨的價值追求，這一點從十八大報告的相關表述可見一斑。不難發現，在黨的十八大報告政治建設部分，除了形形色色的限定語，政治建設的核心詞語即民主與法治、權利與自由、公平與正義、權力監督與制約。例如，“人民民主是社會主義的生命”、“加快建設社會主義法治國家”、“保證人民依法享有廣泛權利和自由”、“維護社會公平正義”、“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，等等。
民主是現代政治文明永恒的價值追求。但在當今政黨政治時代，政黨政府是戰后民主政治的一個基本現象：一方面，戰后世界政黨政治迅速發展，政黨權力極大膨脹，政黨名副其實地成為國家政治權力中心、代議制政府的實際掌控者與操作者，“民主制中政黨政府的出現，使政黨能夠同時對行政機構和立法機構施加影響，而且(至少在有的時候)還能影響到司法機構”;①另一方面，政黨又是現代民主政治的工具、代議制民主的中介甚至是樞紐，廣大民眾只有借助政黨來表達政治意愿與利益需求、組織與運行政府、控制政府、監督政府，才能間接實現人民民主，正如考瑪斯所言，“政黨是民主政府必要的機構;這是現代政治學的公理。它們篩選領袖、形成議題、結合利益、組織政府并制訂政策”。②
在當代政黨政治下，政黨提名公職候選人，是現代政黨的一項基本政治權利與基本政治功能，是當代政治選舉的基本環節，也是當代政黨的顯著標志與內聚力所在。一方面，政黨權利從根本上看是一種政治權利，它源自于公民的結社自由權、公民或黨員政治權利的讓渡與集結，是現代大眾政治參與的必然要求;另一方面，現代政治選舉涉及到選區劃分、提名候選人、政黨競選綱領的制定、政治動員與政治宣傳、籌集競選經費、選民投票等許多具體環節，提名候選人是其中的一個關鍵環節，許多具體的選舉行為都是圍繞“候選人”來進行的，對廣大民眾而言，政黨提名具有舉薦與“過濾器”功能，有助于從眾多的公職參選人中“篩選”出有限的正式候選人，如此才能使大眾投票選舉簡約、可行;再一方面，政黨提名是現代政黨最顯著的標志，它關系政黨競選成敗與生存發展。在當今政黨政治時代，一個政黨是否具有公職候選人提名權，關系著一個政黨的政治地位，“如果一個政黨不能從事提名活動，它就不再算是一個政黨”。③政黨提名候選人在競選中的成敗，關系著一個政黨執政權的得失。選拔候選人代表本黨參選，因此成為當代西方政黨的頭等大事，影響著整個政黨的內部運作與發展。正如美國學者謝茨施耐德所言，“只要選舉仍是政黨最關切的事，政黨的團結一致，其人力物力的集中，都必須依賴權威性的提名做基礎。因此，提名的過程變成政黨最重要的活動，提名程序的性質也決定了政黨的性質，誰能為提名做決定，誰就是黨的主人，所以提名也就成為觀察政黨內部權力分配最佳的著眼點”。④
所謂政黨提名，即政黨提名國家公職候選人，這些候選人包括各級議員(或代表)、行政長官以及需選任的行政司法機關公職人員;其中，全國性議員(代表)、總統與總理的提名引人注目。當然，這是以對國家公職人員的選任、考任、委任、聘任等的區別為前提，從國家選舉與黨內選舉相聯結意義上而言的。從寬泛意義上看，政黨提名不僅包括政黨提名公職候選人，也包括黨內選舉黨代表、黨的各級領導干部與領袖等所必需的候選人選拔。比較而言，前者是國家行為，后者屬于黨內行為，黨內候選人選拔是公職候選人提名的必不可少的前提。值得注意的是，不同國家的政治傳統、政黨觀念、政治理念、政治制度、政黨治理方式等不同，政黨提名制也有所不同。從類型劃分角度看，依據政黨提名制度是由政黨制定、還是由國家制定這一標準，當今世界的政黨提名制可劃分為三大類：一是“黨定制”，視政黨提名為黨內私事，政黨提名的規則與程序由政黨自行規定，“黨定制”又可劃分為由政黨中央規定和由地方黨組織自行規定兩種具體類型;二是“法定制”，視政黨提名為國家事務或公共事務，政黨提名的規則與程序由國家法律來明確規定，“法定制”又可劃分為由國家立法統一規定和由地方立法(如美國的州立法)規定兩種具體類型;三是“混合制”，國家法律對政黨提名進行原則性的規定，政黨提名的具體規則與程序由政黨規定。
理論是實踐經驗的總結，并影響、指導著實踐。政黨提名制的各種理論、各種類型并無完全對錯之分，它們在政黨政治世界中都有一定的政治市場。從當今政治實踐看，各政黨政治國家、各政黨的提名制的確存在很大差異，并不存在整齊劃一的政黨提名制度或固定的提名模式。有關研究表明：在當今政黨政治世界，政黨候選人的選拔規則多數由各政黨中央決定，如奧地利、比利時、哥倫比亞、丹麥、芬蘭、法國、印度、愛爾蘭、以色列、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、斯里蘭卡、瑞典、英國、委內瑞拉;極少數國家由地區黨部決定，如澳大利亞、加拿大、瑞士;少數國家由國家立法規定，如德國、土耳其，只有美國是由各州立法規范的。⑤
黨管干部、組織提名與政治有序
在當代政黨世界，政黨提名公職候選人已經成為政黨政治“鐵律”，一些國家的法律甚至明確規定：只有政黨才能提名國家公職候選人。如德國聯邦選舉法第27條規定：邦提名名單僅得由政黨提出、且需經邦黨部執行委員會、由該邦境內之次級地方黨部之委員會親自簽署。俄羅斯《政黨法》規定：政黨是唯一有權推舉議員和國家政權機關其他經選舉產生的職位候選人(候選人名單)的社會組織形式。韓國1962年憲法規定：總統及國會議院候選人，應由所屬政黨推薦。可見，政黨提名國家公職候選人已經成為當代政黨的一項特權。在我國，中國共產黨是唯一的執政黨，也是唯一的領導黨，堅持黨的領導、黨管干部與組織提名理所當然，這不但符合我國的政治現實，也符合世界政黨提名的基本定律。
在我國，堅持黨管干部原則，是黨的領導的體現，也是黨的領導的一個基本原則。所謂黨管干部，主要體現在黨管干部路線、用人導向、選人用人原則與標準，抓好主要干部與干部監督等，如堅持五湖四海、任人唯賢，堅持德才兼備、以德為先，堅持注重實績、群眾公認等。值得注意的是，黨管干部并不意味著“一把手管干部”，也不意味著“一管到底、包辦干部選拔”，更不意味著“委任制”或變相的“委任制”。在當今民主政治時代，黨管干部必須貫徹落實“民主、公開、競爭、擇優”方針，擴大干部工作民主、提高民主質量、完善競爭性選拔干部方式、提高選人用人公信度，以造就高素質的、為群眾公認的執政骨干隊伍。所謂組織提名，即在黨外公職候選人(主要國家干部、特別是領導干部候選人)和黨內領導干部候選人的選拔與推薦中，由黨組織來提名領導干部候選人，而非由個人、其他政治組織與社會組織來提名。這是由中國共產黨的領導地位與執政地位、黨管干部原則所決定的。
值得注意的是，對馬克思主義政黨而言，如何防止國家、國家機關以及領導干部由社會公仆變為社會主人，這是執政的核心問題與關鍵問題。馬克思在總結巴黎公社經驗時，就提出了著名的“巴黎公社原則”，即“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個可靠的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公務員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資”,⑥一針見血地指出了共產黨執政的“死結”。對此，列寧也開出了類似的藥方，那就是干部的民主選舉問題。他認為，“廣泛民主原則要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性;第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主制是很可笑的”，公開性可以“對于黨員在政治舞臺上的一舉一動作普遍的(真正普遍的)監督，就可以造成一種生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機構”。⑦馬克思主義經典作家的理論思考與執政經驗教訓都告訴我們，要想實現人民民主、防止公仆異化為主人，就必須實行真正的選舉。
比較而言，黨管干部與組織提名具有一定的政治優勢，其最大優勢在于：有利于保證黨的領導、維護政治穩定、保障政治有序，避免無序競爭而導致的政治亂象。但也客觀地潛在著一定風險，其最大危險在于：權力異化、權力授受關系顛倒，把黨管干部與組織提名異化為“一把手提名”與“組織安排”，從而無視或忽視人民群眾對干部的選舉權或曰選擇權。就我國現狀看，改革開放30多年來，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中所提到的“權力過分集中”、“官僚主義”、“家長制”等問題至今仍未得到有效解決;“權為民所授、權為民所用、情為民所系、利為民所謀”主要停留在理論層面或干部自覺層面，仍缺乏科學的制度安排與完善的制度保障，“干部對上負責、對下敷衍”現象比較明顯。造成這一問題的根本原因，就在于一把手權力過分集中，就在于干部推薦、選拔與任用中的“委任制”或變相的“委任制”，以及由此導致的“任人唯親”、搞平衡照顧，甚至是“武大郎開店”等不良傾向。當前，全國范圍內推行的“競爭上崗”或“考任上崗”，盡管基本做到了程序民主，但“重程序民主、輕結果公正”、“人選內定、搞陪選制”、“量身定制、等額選舉”等現象依然比較嚴重。
差額選舉、民主發展與政治進步
世界民主政治發展的經驗教訓表明：政治穩定有序并不等于民主進步與政治發展，也不能以政治穩定有序代替民主進步與政治發展。因為從根本上看，“秩序”意味著服從，如果一個執政黨或政府能成功地使它自己得到人民的服從，就可以說做到了“政治有序”;但秩序或有序，有消極與積極之分，消極的有序屬于僵化，它不但不能促進社會進步、反而會阻礙社會進步，只有積極的有序才能促進社會進步。比較而言，進步則意味著改進、意味著向比現狀為較好的狀態以進、意味著積極的有序。概括說來，“進步”這個概念必須與下列三個概念結合在一起方有意義：一是“變”，二是“善”，三是“要”(即我們能要使其成為這樣)。⑧因此，政治進步和政治秩序既非完全一致，也非相互對立，而是相輔相成。“進步”包括“秩序”，但“秩序”不包括“進步”;“秩序”僅僅代表好政府的必要條件的一部分，而不代表好政府的概念和本質。⑨總之，對人類民主進步與政治發展而言，不僅在于要形成規則生活、維護既有的政治秩序與政治穩定，更在于能突破固定的制度與習慣、實現更高層面的有序發展。
中外國情與黨情不同，執政邏輯不同，民主政治發展的路徑也必然有所不同。在西方選舉國家，三權分立、政黨競爭、投票選舉等可謂民主的基本要素;通過政黨民主競爭來促進國家民主，可謂西方現代民主政治發展的基本動力與基本路徑。但在我國，因先進而領導、因領導而執政，這是中國共產黨執政的基本邏輯;一黨領導、多黨合作，一黨執政、多黨參政，這是當代中國政黨制度的基本特點。在我國既有的政治框架與“五個不搞”的規制下，如何實現人民民主、落實國家一切權力屬于人民?如何堅持中國特色社會主義政治發展道路，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，加快建設社會主義法治國家、發展社會主義政治文明?我國的國情與黨情等決定，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以黨內民主帶動人民民主、以干部制度民主推進黨內民主，是中國特色社會主義政治發展道路的必然選擇。這其中的關鍵在于干部制度民主化、規范化與科學化，甚至可以說，干部制度是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的核心環節與制度平臺，領導干部是制約“黨的領導、人民當家作主、依法治國”三者能否有機統一的能動因素。只有認真落實人民知情權、參與權、表達權、監督權，切實保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，真正實現“黨管干部”與人民民主的有機結合、組織提名與群眾民主選擇的有機結合，才能真正解決“權為民所授、權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，才能真正實現“人民當家作主”、“國家一切權力屬于人民”，才能從根本上推動中國特色民主政治發展。
基于以上論述，我們認為，“組織提名、差額選舉”是中國特色民主政治發展(或曰中國式民主)的應然之路、必有之路，也是行之有效的關鍵之舉。所謂差額選舉，簡單說，就是候選人數多于應選人數的選舉，它是一個與等額選舉相對的概念，其關鍵在于要實現自由公正的民選。眾所周知，一個選票公開、并且只有一名候選人的選舉，與無記名投票、從數名候選人中選擇一名的選舉，其性質完全不同。⑩盡管說“民主政治、一選就靈，民主選舉、一差就靈”這話有點絕對，但的確，選舉權是公民資格的基本屬性、是公民的基本權利之一，沒有自由公正的選舉，就沒有真正的民主;沒有候選人的差額，所謂的選擇和推舉都會流為空話。所謂自由選舉，就是公民能夠毫無拘束地表達他的選擇，能夠自主地、秘密地按照自己的意志進行投票而不受任何外界壓力的干擾;所謂公正選舉，簡單說，就是公布的結果與選民的選擇相符，就是要克服選舉舞弊與選舉中的“陪選”等虛假現象。當然，強調“組織提名、差額選舉”需要注意兩個方面的問題：一方面，“組織提名、差額選舉”具有一定的層級性與特定的對象性，在不同的層級，差額的比重可以有所不同，所針對的主要是領導干部，而非一般的管理型、技術性干部，當然這要以科學的干部分類管理、分層管理為前提;另一方面，“組織提名、差額選舉”的真正落實，還需要一套完善的制度與方法來保障，但我們相信，只要有堅定的信心與破釜沉舟的決心，任何技術層面的問題都難不住智慧的中國共產黨人。
黨的十八大報告強調：積極發展黨內民主、增強黨的創造活力的一個很重要的方面，就是要完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境。在新的歷史時期，我們之所以強調“組織提名、差額選舉”對中國特色民主政治發展的關鍵性意義，是因為對領導干部而言，頭上的“烏紗帽”是領導給的、還是群眾給的，這不僅影響著選人用人的公信度與科學性問題，而且決定著領導干部的思想觀念、思維方式、權力意識與價值取向，影響著群眾觀念、干群關系、黨群關系乃至我國民主政治的有序發展。
在當代中國，“組織提名、差額選舉”既可以保障黨的領導、避免干部選拔中的無序競爭，也可以實現“相馬”與“競馬”的有機結合，有效克服干部選拔任用中的“委任制”或變相的“委任制”，有效破解與防止一把手權力過分和選人用人中的專斷行為，理性解決“權力的授受關系”，使選出的干部實現“對上負責與對下負責”的結合。試想，在主要干部選拔任用中，由黨組織考察提名2人，然后實行真正的民主選舉而非“陪選”、票多者勝選，其結果如何?一方面，主要的干部候選人由黨組織提名，組織提名意味著該候選人具備了“50%”的當選可能，無組織提名則根本無當選的機會，因此，被提名者必須“對上負責”。另一方面，候選人若失去民眾就會失去選票，得不到大多數群眾的認可便不可能當選，組織提名所具備的“50%”的當選可能就會化為零，因此，被提名者必須自覺、主動地聯系民眾、“對下負責”。再一方面，當選人無論是誰，都是黨組織提名的，都是“黨的人”，都是人民選擇的，這不會出所謂的“政治問題”。如此一來，循環往復，真正被票選出的干部就會“既對上負責、又對下負責”、自覺接受黨和人民的監督，干部的作風問題、干群關系問題乃至腐敗問題等就會迎刃而解。如此，真正票選出的領導干部不但無損于黨和人民的事業，反而有益于黨和人民的事業，所影響的只不過是“有關一把手的集權與專斷”。可以說，若無干部制度的民主化、不以民主破解“一把手的集權與專斷”，黨的建設的科學化乃至我國的民主政治有序發展，就會軟弱無力甚至流于形式。
注釋
1 [法]讓·布隆代爾、毛里齊奧·科塔：《政黨政府的性質》，曾淼、林德山譯，北京大學出版社，2006年，第16頁。
2 轉引自張千帆：《憲法學導論》，北京：法律出版社，2004年，第390～391頁。
3 4 E. E. Schattschneider, Party Government, New York: Holt, Rinehart and Winston, 1942, 64.
5 參見何思因：《英美日提名制度與黨紀》，臺灣：理論與政策雜志社，1993年，第1頁。
6 《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1995年，第64頁。
7 《列寧全集》(第五卷)，北京：人民出版社，1984年，第448頁。
8 張東蓀：《理性與民主》，長沙：岳麓書社，2010年，第12～13頁。
9 [英]J.S 密爾：《代議制政府》，北京：商務印書館，1982年，第23頁。
10 [法]讓—馬里·科特雷等：《選舉制度》，張新木譯，北京：商務印書館，1996年，第39頁。
How Can Officials Be Responsible for Both "Higher Authority" and "the People"
--On Competitive Election and the Orderly Development of Democratic Politics
Liu Honglin
Abstract: A political party nominating candidates for public office has become the "iron law" of contemporary party politics. In China, CPC is the ruling party, which warrants it to manage cadres and nominate candidates. But how to prevent leading cadres from becoming owners rather than public servants of the society is the core and key problem for governing the country as well as the key point of the orderly development of China's democratic politics. We do not adopt the Western model of "promoting democracy through party competition", but have to explore the "new democratic road" with Chinese characteristic. The key lies in making the cadre system scientific and democratic, for which the secret is to stick to the principle of "party organizations nominating, people selecting, competitive election working".
Keywords: Democratic politics, nomination by political parties, nomination by party organizations, competitive election.
