作者：西藏民族大學(xué)法學(xué)院　唐池

　　【摘要】隨著社會發(fā)展的成熟，非政府組織現(xiàn)已成為社會的重要組成部分。非政府組織的出現(xiàn)有利于民主政治的推進(jìn)和市場機(jī)制的完善。我國經(jīng)過一系列的經(jīng)濟(jì)體制改革與社會體制改革后，非政府組織也獲得了一定發(fā)展，并反過來推進(jìn)社會的進(jìn)步，成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但與西方社會成熟的非政府組織發(fā)展相比，我國非政府組織在發(fā)展上還存在不足，而其中的一個(gè)關(guān)鍵性限制因素便是非政府組織的合法性問題。

　　【關(guān)鍵詞】非政府組織 合法性 路徑探索 【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

　　非政府組織的功能

　　一般來說，非政府組織能夠在社會中發(fā)揮以下四個(gè)方面的作用：一是拓寬就業(yè)渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在一定區(qū)域內(nèi)，非政府組織除了具有一定的社會、政治影響力之外，它本身還是一種經(jīng)濟(jì)力量，并提供大量就業(yè)崗位。美國公共政策專家薩拉蒙對全球22個(gè)國家的非政府組織進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些非政府組織提供了1900萬個(gè)全職工作崗位，這一數(shù)據(jù)在服務(wù)行業(yè)就業(yè)中占比10%，在公共部門就業(yè)中占27%，他估算非政府組織產(chǎn)業(yè)價(jià)值1.1萬美元。二是表達(dá)多元利益。非政府組織的出現(xiàn)最初便是有相同利益或價(jià)值取向的公民為了表達(dá)維護(hù)自身利益與價(jià)值觀而自愿集結(jié)的組織。因此不同的非政府組織表達(dá)了社會群體的多元利益訴求。三是有利于社會資本的積累。哈佛大學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，民主與公民社會之間是正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)公民社會水平較高時(shí)，社會的政府績效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會相應(yīng)提高。四是提供一定的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足。由于政府本身的限制，它在公共服務(wù)供給上可能存在數(shù)量不足與質(zhì)量不高的問題，而非政府組織恰恰能彌補(bǔ)這一缺陷，為社會相關(guān)利益群體提供充足而專業(yè)的公共服務(wù)。

　　中國非政府組織內(nèi)、外部合法性不足的困境

　　非政府組織自身缺乏理念。從非政府組織的起源來看，它是人們?yōu)榱司S護(hù)宣揚(yáng)特定的價(jià)值觀而組織發(fā)展起來的，因此在非政府組織建設(shè)中應(yīng)圍繞組織價(jià)值觀和使命來開展，但我國的很多非政府組織卻缺乏這種理念精神，導(dǎo)致組織發(fā)展動(dòng)力不足，很多非政府組織成員并不是因?yàn)檎J(rèn)可組織理念而從事非政府組織工作，而是僅將之作為一種謀生手段，一旦非政府組織滿足不了其物質(zhì)需求，這些成員便會離職，這是我國非政府組織長期缺乏人才的原因之一。

　　我國非政府組織與政府關(guān)系曖昧。我國很多非政府組織脫身于政府機(jī)構(gòu)部門或者是在政府財(cái)政支持下建立的，因此它具有官民雙重身份，并且受到政府管制。這盡管可能讓非政府組織可以通過與政府的關(guān)系而獲得體制內(nèi)外的資源，更好地開展活動(dòng)，但另一方面政府也能夠完全控制非政府組織，使之為政府行政服務(wù)。這導(dǎo)致非政府組織與政府形成依附性關(guān)系，缺乏獨(dú)立性。

　　非政府組織自身能力不強(qiáng)。盡管我國非政府組織數(shù)量眾多，但卻很少開展活動(dòng)，而且活動(dòng)開展范圍小，這主要是由于非政府組織自身能力缺乏。如很多非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者缺乏尋求各種資源支持的能力，而且由于沒有完善的組織結(jié)構(gòu)，一旦組織領(lǐng)頭人離開非政府組織，組織便渙散，缺乏管理。甚至一些非政府組織的成立并沒有獲得相應(yīng)的承認(rèn)和認(rèn)可，也無法根據(jù)規(guī)定開展活動(dòng)。我國還有一些非政府組織能夠正常運(yùn)作，但在發(fā)展上停滯不前，這些非政府組織大多是依附于政府部門，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，往往是政府機(jī)構(gòu)人員兼任非政府組織領(lǐng)導(dǎo)成員，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者根本沒有多余精力管理非政府組織。一些較為獨(dú)立的非政府組織較受公眾歡迎，也能夠?qū)で筚Y源開展活動(dòng)，但在人力資源管理、財(cái)務(wù)管理制度上不完善，甚至出現(xiàn)利用非政府組織為個(gè)人謀取私利的現(xiàn)象。

　　我國的社會環(huán)境在一定程度上限制了非政府組織合法性的取得。非政府組織是社會建構(gòu)的重要力量，但它本身也是社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，因此非政府組織的外部生成環(huán)境對其發(fā)展至關(guān)重要。我國在改革開放之前，國家控制絕大部分社會資源，因此社會各種組織都有濃重的官本位色彩，而到改革開放之后，我國進(jìn)行了政治體制改革，政府權(quán)力逐步被弱化，并適當(dāng)放權(quán)社會，但要形成小政府大社會還需要一個(gè)較長的適應(yīng)過程。因此目前我國的非政府組織依然處在一個(gè)政府過度干預(yù)社會的環(huán)境中，這使得非政府組織受到政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制，很難獲得其認(rèn)可。

　　我國沒有就非政府組織形成嚴(yán)密的法律體系。一是我國關(guān)于非政府組織的立法較為分散，而且立法層次不高。我國沒有關(guān)于非政府組織的整體性立法，大都是就其中某一方面做了相應(yīng)規(guī)定，如有《基金會管理辦法》等。很多規(guī)范非政府的立法大多是規(guī)章、條例，如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。二是在立法內(nèi)容上不完善。在非政府組織管理中，民事關(guān)系是重要內(nèi)容，但我國在相關(guān)法律法規(guī)中，很少涉及民事管理內(nèi)容，這就會產(chǎn)生非政府組織的內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系不清等問題，且缺乏糾紛解決機(jī)制。三是沒有與外部法律形成配套。在國際上，非政府組織一般享有政府的稅收優(yōu)惠，這形成一種激勵(lì)機(jī)制，但我國還并未將非政府組織納入到稅收法律體系之中，也沒有配套的實(shí)施細(xì)則，這削弱了非政府組織活動(dòng)的積極性。

　　我國非政府組織在民間未形成廣泛認(rèn)同。在民間，人們往往對非政府組織的定位有一定誤解，認(rèn)為它是純粹的私人慈善行為或志愿援助，甚至認(rèn)為它是維護(hù)群眾利益，并與政府相對抗的組織，但實(shí)質(zhì)上，非政府組織與政府之間存在廣泛的合作而非對抗，很多非政府組織都是政府政策的支持者，并且政府為非政府組織提供了大量財(cái)力資源支持。在我國，非政府組織更多是在行政支持下快速發(fā)展起來的，而不是由民間自愿、自主組織發(fā)展，因此很多民眾對非政府組織的概念缺乏認(rèn)知。