作者：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士　張英洪

　　農(nóng)民與土地關(guān)系是農(nóng)村改革的一條主線。維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，既是處理好農(nóng)民與土地關(guān)系的重要內(nèi)容，也是保障男女平等權(quán)利，建設(shè)法治中國的重要內(nèi)容。關(guān)注農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題應(yīng)當(dāng)有兩個視角：一是小視角，即以男女平等權(quán)利的視角關(guān)注婦女土地權(quán)益；二是大視角，就是除了從男女平等權(quán)利視角上關(guān)注婦女土地權(quán)益的維護(hù)外，還必須樹立財產(chǎn)權(quán)保護(hù)這個無涉性別歧視的法治視角。在我國法治建設(shè)進(jìn)程中，我們關(guān)注農(nóng)村婦女土地權(quán)益這個問題，應(yīng)當(dāng)在堅持男女平等權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上，更加重視財產(chǎn)權(quán)的全面依法保護(hù)，既重視男女平等權(quán)利的維護(hù)，又重視財產(chǎn)權(quán)利的法律保障。離開財產(chǎn)權(quán)的法治保障這個宏觀制度環(huán)境和政治生態(tài)，農(nóng)村婦女即使獲得與男子平等的土地權(quán)利，也可能在不受制約的公權(quán)力面前喪失殆盡。

　　當(dāng)前，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害或得不到保障與實(shí)現(xiàn)的主要因素有以下幾大方面。

　　一是已有的法律制度得到不貫徹落實(shí)。改革以來，針對農(nóng)村婦女在土地財產(chǎn)權(quán)益方面的突出問題，各級政府、婦聯(lián)以及專家學(xué)者和媒體都作出了不懈努力，共同推動了男女平等事業(yè)，強(qiáng)化了財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》從立法上明確規(guī)定了農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的內(nèi)容。這是一部充分體現(xiàn)權(quán)利導(dǎo)向的立法。該法第32、33條對婦女在土地方面享有與男子平等的權(quán)利作了明確規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》第30條對農(nóng)村婦女承包地權(quán)益也作了明確規(guī)定。但一些地方仍然存在侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象。這不是缺乏法律制度，而是缺乏健全的法律實(shí)施機(jī)制。

　　二是有的法律條款規(guī)定不合時宜，或存在立法空白。隨著時代的發(fā)展和社會進(jìn)步，有的法律規(guī)定已滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，存在不利于保障包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容。例如：《農(nóng)村土地承包法》第26條第2款規(guī)定承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。這為一些地方收回包括婦女在內(nèi)的承包土地提供了法律依據(jù)。《土地管理法》第43條規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請國有土地；第47條規(guī)定征地按土地原用途補(bǔ)償?shù)鹊龋焕诎ㄞr(nóng)村婦女在內(nèi)的土地權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)。《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等賦權(quán)明顯不充分，人為限制了包括婦女在內(nèi)的土地權(quán)益。在立法方面，目前最缺的是有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位不明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定缺乏權(quán)威性的國家界定，各地在實(shí)踐探索中的做法各異，有關(guān)權(quán)益糾紛不斷。這是我國立法建設(shè)明顯滯后改革發(fā)展實(shí)踐的突出表現(xiàn)。

　　三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。改革以前，我國建立了兩個事關(guān)每個農(nóng)民權(quán)益的重大制度結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村集體所有制結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征是廣大農(nóng)民包括農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)居民權(quán)利的不平等，城鄉(xiāng)要素嚴(yán)重分割。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制的特征是產(chǎn)權(quán)的封閉性與產(chǎn)權(quán)的模糊性。改革的過程，實(shí)質(zhì)上就是不斷改革與突破這兩個制度結(jié)構(gòu)的過程，就是不斷擴(kuò)展農(nóng)民基本權(quán)利、推動社會文明進(jìn)步的過程。相對而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革則明顯滯后于市場化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，與上述兩個基本的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。目前，除了長三角、珠三角、京津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市化快速發(fā)展的地區(qū)已經(jīng)積極探索推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革外，從全國而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革至今仍缺乏國家層面的頂層設(shè)計與制度規(guī)范。廣大農(nóng)民包括婦女的集體財產(chǎn)權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)面臨傳統(tǒng)體制的嚴(yán)重制約。

　　四是一些地方強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象突出。非法強(qiáng)征強(qiáng)拆是侵害包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利最嚴(yán)重的現(xiàn)象。農(nóng)村婦女通過男女平等獲得的土地權(quán)益，在不受制約的地方政府強(qiáng)征強(qiáng)拆中隨時都有可能毀于一旦。最近十多年來全國各地爆發(fā)出來的強(qiáng)征強(qiáng)拆事件，嚴(yán)重侵害了包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民的土地權(quán)益。例如，2009年11月13日早晨，成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村婦女唐福珍在當(dāng)?shù)卣M織的惡性強(qiáng)拆事件中被迫自焚而死。2016年4月30日，海口市秀英區(qū)政府對瓊?cè)A村進(jìn)行強(qiáng)拆，執(zhí)法人員暴打婦女、兒童的視頻曝光，世人為之震驚。6月16日，長沙市岳麓區(qū)觀沙嶺街道茶子山村婦女龔雪輝在其家中被非法強(qiáng)拆活埋死亡。侵害財產(chǎn)權(quán)利往往又與侵害人身權(quán)利交織在一起。在非法強(qiáng)征強(qiáng)拆中，任性的地方權(quán)力不但嚴(yán)重侵害農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，而且危及農(nóng)村婦女的人身安全，甚至剝奪農(nóng)村婦女的生命權(quán)。

　　五是財產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)渠道不暢。農(nóng)村婦女土地權(quán)益一旦受到侵害，最大的困惑往往是權(quán)利救濟(jì)失靈。在信訪渠道上，有的地方對因土地權(quán)益受到侵害的上訪人進(jìn)行截訪，在勞教廢止以前，一些地方以勞教的方式對待上訪人。在過去的維穩(wěn)體制中，有的地方和部門不是著力解決信訪人反映的權(quán)益受損問題，而是逆天行事，著力解決反映問題的人，非法限制信訪人的人身自由，或?qū)χM(jìn)行打擊報復(fù)。在司法渠道上，有的地方法院要么對農(nóng)村婦女土地維權(quán)案件不予立案，要么因法律規(guī)定不明確難以公正判決，要么因司法腐敗而徇私枉法，要么判決了卻執(zhí)行不了，等等。司法不能成為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，這是國家治理扭曲和失敗的重要表征。

　　總的來說，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害或保護(hù)不力，暴露了國家治理體系和治理能力存在的嚴(yán)重問題。維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的迫切需要。

　　男女平等是基本國策，保護(hù)財產(chǎn)權(quán)是法治的基本要義。在全面依法治國、加快建設(shè)法治國家進(jìn)程中，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，關(guān)鍵是要樹立財產(chǎn)權(quán)全面保護(hù)的法治思維，要在立法、執(zhí)法、司法等各個領(lǐng)域體現(xiàn)法治理念和公平正義原則。具體建議有以下幾方面：

　　一是要明確村民自治的權(quán)力邊界和法律責(zé)任。村民自治作為我國農(nóng)村治理的重要形式，是一項空前的農(nóng)村民主政治實(shí)驗，在啟發(fā)民智、聚集民力、凝聚民心、表達(dá)民意等方面發(fā)揮了重要的作用。但在實(shí)踐中，村民自治也存在許多認(rèn)識偏差和行動問題，其中一條就是以少數(shù)服從多數(shù)的名義侵害村民個人的基本權(quán)利，產(chǎn)生了一種“多數(shù)的暴政”的現(xiàn)象。為此，我們需要進(jìn)一步明確村民自治的權(quán)力邊界，將自治權(quán)納入法治的軌道，將村干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。村民自治必須在憲法和法律的框架內(nèi)行事，自治權(quán)不得與憲法法律相抵觸，不得侵犯村民的基本權(quán)利和個人自由。應(yīng)當(dāng)修改《村民委員會組織法》，明確村委會的權(quán)力邊界及侵權(quán)責(zé)任，強(qiáng)化村民權(quán)利的保護(hù)。建議制定《村民自治法》，按照法治中國建設(shè)的新要求，對村民自治進(jìn)行全面規(guī)范和提升，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。