作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所　吳平

　　法治是安邦固本的基石，是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力現代化的必要條件和重要特征。建設生態文明、實現綠色發展、推進國家生態治理體系和治理能力現代化是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，要實現這樣的變革，必須善于運用法治思維和法治方式來構建健全的法律制度體系，推進體制機制變革，提高執政能力和水平，建立公眾對于法律的信仰。“生態法治化”既是依法治國的必然要求，也是加強生態文明建設的必然選擇。

　　法治的合法與正當價值有助于達成生態治理共識

　　法治是現代文明國家的標志，法治是規則之治，要求實行良法下的善治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定良好的法律”。從立法來看,法律制定經提出草案、征求意見、審議、表決等程序，是廣泛匯集民意、凝聚社會共識的過程，促使社會公眾采取自覺行動參與治理。

　　“徒法不足以自行，良法還需良吏”。然而現實中在一些地方，執法不公、亂作為、不作為等問題仍然存在，懶政、怠政、暴力執法等治理方式往往會引起人們的質疑，甚至反抗，從而良法不行，治理遲滯。2016年1月，最高人民檢察院發布了15起檢察機關提起公益訴訟典型案例中，有7個地方環保局和3個地方國土局因怠于履職被通報。2016年中央第一批環保督查8省掀起問責風暴，已有近千人被問責，可見惡行并非無存，良吏尚需培養，完善執法人員素質，對實現法治的正當價值至關重要。

　　公正是法治的生命線。只有依靠法治方式化解矛盾,解決利益沖突，構建理性、和諧的社會環境，才能使社會成員自覺守法，從而形成法律信仰。民眾對政府治理行為的認同、支持、服從，并不是出于功利主義的陽奉陰違，也不是由于“明知不對，少說為佳”“明哲保身，但求無過”的消極服從，而是出于對政府生態法治的合法性和公正性的內心確信。

　　法治的規范和可預期屬性有助于明確生態治理旨向

　　“法律不明確，等于無法律”。規范性是法律語言的基本追求。法律的規范性載負著法的基本的價值，包括：自由、秩序、效率等。相較于各種政策文件，法律既能夠準確體現國家有關生態治理的旨向和精神，消弭理解上的各種分歧，又能夠清楚劃定生態治理過程中各個主體的權力（利）邊界，切實把“權力關在籠子里”，從而保障公民的權利。應該按照下位法必須符合上位法的原則，對生態治理的規章和規范性文件進行“立改廢”。

　　規范性文件具有反復適用性和普遍約束力,是各級政府實施行政管理的重要抓手。但是，當前一些政府部門法治觀念淡薄，制發規范性文件程序不明、要求不嚴，導致“紅頭文件”泛濫，內容不規范、無力監管、政策無法落地。必須以法治方式規范“紅頭文件”，加強備案審查制度，把規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違法的規范性文件。嚴格規范性文件的制定程序，在制定規范性文件時應廣泛聽取各方面意見，增加透明度。提高“紅頭文件”的執行效率，做到“無事不發文，發文必落實”。

　　合理的預期來自于法治。法治使人們在依照法定的“游戲規則”行事的同時，對結果有一定的預期。要不斷總結生態治理的經驗，強化法治思維，把一些成熟的做法和具有普遍適用性的習慣規則上升為法律規范，形成一體遵行的效力。

　　法治的整合與協調作用有助于提升政府治理水平

　　生態治理失靈往往是由于政府部門間職責不清、地區間利益不均等因素造成。當前從中央到地方，具有生態治理職責的部門諸多，分散在發改委、環保、國土、工信、住建、農業、林業、水利、交通、海洋等多個部門。在實踐中，生態治理涉及到多個部門，而各部門間權責不明確、交叉乃至沖突，加上跨區域、跨流域等“條”和“塊”不對稱因素，經常出現“多龍治水”“多龍治海”“海洋部門不上岸、環保部門不下海”的現象。生態環境作為公共物品，具有很強的外部性，地方利益分割制約了系統性、整體性的生態治理體系構建和落地實施。

　　法治的本質是對權力的規范和對權利的保護。有效的生態治理需要用法律的形式明確劃定各部門的職責，以此作為治理的依據，避免職責交叉而相互推卸責任；建立體現生態文明要求的績效考核體系，使得責任意識強化、治理積極性提升；完善部門協作機制，加大溝通協調能力，實現山水林田湖共同體治理。允許政府基于法治理念創新治理方式并給予自由度，有效彌補傳統管理模式的不足，實現“帶著鐐銬跳舞”。

　　法治的救濟和懲罰功能有助于環境修復和生態治理

　　“有權利必有救濟”“有損害必有賠償”是法治社會的基本準則。生態治理法治化的重要功能就在于對環境侵害進行有效的救濟和補償。通過建立合理的環境損害賠償機制，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，確保污染受害者獲得合理賠償，從而責任共擔修復受損生態環境，有助于破除“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。需要從立法上明確規定生態環境損害的賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金核定等基本問題。

　　法律的強制性和權威性，使其具有一般性政策所不具有的威懾力。新修訂的《環境保護法》賦予環保部門按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等措施和手段，被稱為“史上最嚴環保法”。建立生態環境法治“高壓線”，強化責任追究力度，對破壞生態環境行為的懲罰和制裁會起到震懾效果，從源頭上有效減少生態破壞。

　　法治的民主與開放特性有助于公眾參與生態治理

　　民主參與是法治的生命。法治的權威性是公眾參與的保障，而民主與開放的特性又為其注入了活力。權利主張是公眾參與政治的基本環節和重要內容，生態環境與每個人息息相關，隨著民眾權利意識的高漲，參與決策的要求異常強烈。近年來，各地接連發生的反PX項目、高鐵線路、垃圾填埋場等的環保類群體性事件。“歡迎建設，但請遠離我家后院（Not－In－My－Back－Yard）”，“鄰避運動”頻頻發生，根本原因在于缺乏有效的溝通機制，缺乏發育成熟的社會組織運作系統，缺乏合理的利益補償機制。

　　化解“鄰避”困局，必須運用法治思維和法治方式，提高地方政府生態治理能力，建立多元化的溝通平臺，從而形成有效的溝通機制，探索合理的利益補償方式，使不同利益主體求同存異，依法實現自身利益最大化。創新性提升政務公開化程度，完善治理過程的公示，力求每一個治理階段都實現有效溝通，從而化解老百姓對政府的“信任危機”。社會組織是“鄰避運動”的預警者、公眾權益的代言人，具有天然的社會公信力與媒體影響力。社會組織要合理引導公眾表達利益訴求，并通過制度化的渠道和政府溝通，充分發揮“政民橋梁”的作用，力求把矛盾化解在萌芽狀態，避免“小不滿而亂大謀”——因公眾不滿情緒逐漸累積而誘發群體過激行為。積極探索合理的利益補償機制，本著“誰受益、誰付費，誰受損、誰受償”的原則，讓受損的少數人獲得形式多樣、“授之以漁”的合理補償，努力通過補償機制平衡各方利益關系，進而助推生態治理的全過程。