作者：華中科技大學鄉村治理研究中心主任、教授　賀雪峰

　　中國政治上的一個好傳統是先試點再推廣。中國區域巨大、人口眾多、國情復雜，任何改革都先進行試點，再對試點進行總結完善，在此基礎上獲得經驗再行推廣，就可以降低改革失敗的風險，提高改革的成功率。同時，中國地域廣闊，發展不平衡。發展快的地方積累的經驗教訓也可以為后來者提供借鑒。

　　前不久到珠三角調研發現，珠三角核心區域，無論農地還是建設用地，幾乎都已進行了建設。以深圳為例，1980年代為了發展“三來一補”加工業，地方政府鼓勵村社集體和農民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農民則建高層住宅出租。經濟快速發展掩蓋了土地無序建設中存在的問題。待發展到一定階段才發現，缺少規劃的土地開發相當不合理，而且無序建設很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已經開發的土地上面都已經附著了大量的既得利益，珠三角核心區的農民成為了土地食利者。城市要發展，產業要升級，這才發現已經無地可用，因此就要進行“三舊改造”，就要“騰籠換鳥”。無論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥”，都必須補償現有土地上附著的既得利益，廣州市僅僅一個獵德村的改造，地方政府就花費四五十億元財政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬個。珠三角不僅新的產業難以落地，而且進行城市基礎設施建設的成本也極高。

　　以“城中村”改造為代表的“三舊改造”顯然不是珠三角的專利。全國幾乎所有特大城市和大城市都有城中村改造這種幾乎無法完成的艱難任務，都有這種歷史遺留下來的現在需要面對解決的困難問題。上海在全市推行土地減量化政策，主要是拆除過去不在規劃區的鄉村工業，為了鼓勵村社集體拆除鄉村工業，上海市政府不僅安排了進度要求，而且給以巨額獎勵，一個村若可以拆出50畝建設用地并復墾，就可以得到三四千萬元的政策獎補。上海市獎勵的力度甚至超過中西部地區中小城市工商建設用地招拍掛的價格。浙江近年來大力推進美麗鄉村建設，搞“三改一拆”，主要是拆違，成本極高，反彈很大，甚至已經影響了地方經濟的成長。

　　沿海發達地區和特大城市大城市是中國經濟增長的中心，在發展的過程中，因為建設規劃和土地制度安排的落后，這些地區形成了種種歷史遺留問題，這些歷史遺留問題不解決，作為中國經濟增長中心的沿海發達地區和特大城市大城市就可能陷入規劃繼續無序、項目無法落地、土地資源無法為經濟發展保駕護航的困境。如何解決這些歷史遺留問題就成為了經濟發達地區既頭痛又不得不想方設法解決的難題。

　　相對于發達地區，廣大的中西部地區經濟發展相對落后，土地資源豐富，且土地開發普遍較晚，土地上附著的既得利益較少。因為發達地區先行探索所積累的經驗和教訓，國家建設規劃和政策法規設計上，都及時進行了制度安排，從而防止了土地建設上的混亂局面。正是得益于發達地區土地建設上的教訓，中西部地區土地建設和管理比較規范，就使得中西部地區的土地如一張白紙，可以畫出最新最美的圖畫。這幅圖畫中，最為重要的是利用了中國土地公有制的優勢，通過土地用途管制和征地制度做到了土地非農使用增值收益的漲價歸公，結果就是，在經濟發展和城市擴張的過程中，一方面，更多農地被國家征收為城市建設用地，農地非農使用增值收益的主體部分以土地財政的形式變成城市基礎設施建設的主要資金來源，一方面，良好城市基礎設施和有序建設規劃又為經濟增長和城市發展提供了基礎條件。中國經濟發展盡享中國土地公有制的巨大“制度紅利”，這也是中國創造持續數十年經濟增長奇跡的土地制度方面的原因。

　　也就是說，當前中西部地區在土地利用上具有沿海發達地區不可比擬的后發優勢，沿海發達地區在土地利用上則存在著嚴重的先行劣勢。當前土地制度改革主要是解決經濟發達地區在先行過程中遺留下來的各種問題，而后發廣大中西部地區根本就不存在這些歷史遺留問題，因此也就完全不必也不應當學習發達地區土地制度改革的經驗。國家就更不應當以發達地區先行劣勢下的土地改革經驗來指導全國土地制度改革。

　　當前，正在全國推進的33個封閉運行的土地改革試點，一定要吸取沿海發達地區土地利用上的教訓，真正明確沿海發達地區在土地利用上的先行劣勢，而充分發揮中西部地區在土地利用上的后發優勢。