政府決策的三大要素

——以“草原天路”收費風波為例

　　制定一項公共政策或實施一項戰略計劃，必須考慮三個因素：價值、能力和支持。決策者的主要使命就是尋求公共價值、提高組織能力、獲取利益相關者支持。

　　位于河北省張北縣境內的“草原天路”享有“中國66號公路”的美譽，但今年5月1日，“草原天路”“免費游”時代結束。據張北縣政府信息公開平臺發布的《張北縣物價局關于草原天路風景名勝區門票價格的批復》，“鑒于政府投入了大量建設資金，而且還在投資加強基礎設施建設、改造和維護。本著以社會效益為主，適當補償成本費用的原則，經召開聽證會論證通過，并報請縣政府批準，現將草原天路風景名勝區門票價格批復如下：門票價格為50元/人次”。一時間，天路收費引發公眾熱議，甚至受到“于法無據”的質疑。

　　隨著反對收費聲音的不斷高漲，張北縣政府被迫于2016年5月20日發文，宣布自2016年5月23日起取消“草原天路”收費，并表示繼續提升旅游品質，為廣大游客提供更好服務。收費事件就此告一段路了。從5月1日到5月23日，從公布收費到停止收費，僅有短短的23天，這很可能是目前中國收費公路壽命最短的了。那是什么原因導致了收費新政的失效？“草原天路”收費風波到底能給我們政府決策帶來什么樣的啟示？

　　制定一項公共政策或實施一項戰略計劃，必須考慮三個因素：價值（Value）、能力（Capacity）和支持（Support），這也是哈佛大學肯尼迪政府學院馬克·莫爾教授提出的VCS模型的核心觀點。這三個因素分別以三個圓圈表示，構成基本的分析框架，這是一種快速檢驗、評估一項策略或決策是否可行的有效分析工具，即如果公共政策的制定能同時兼顧這個三個因素，那么即可放手去實施該政策，三個圈完全不重疊的政策方案或戰略計劃則毫無意義。決策者的主要使命就是尋求公共價值、提高組織能力、獲取利益相關者支持，使這三個圈最大限度地接近和重合，從而達到最佳的政策效果。運用VCS策略模型，能清晰地看到案例中張北縣政策制定過程的種種不足。

　　價值因素：政策公共屬性弱化

　　價值要素強調的是政策方案的目標是否具有或能否創造公共價值，是不是以公共利益作為政策方案的最重要訴求。一項公共政策或計劃項目，雖然有人支持，組織機構也有資源條件保證，但如不具有公共價值，它絕對不應成為工作的目標。

　　“草原天路”是一條由張家口市張北縣投資3.2億元建成、全長132.7公里的公路，近幾年在微博、微信等平臺上被網民大力推薦。從2013年夏季開始，“草原天路”逐漸成為北京及周邊地區大量自駕游游客的目的地。又由于“草原天路”毗鄰冬奧會核心賽區，未來運營得當，還可能成為環北京區域內最具價值的旅游勝地之一。因此，在這種情形下，“草原天路”其實兼具了旅游、生態和公共三重屬性。而當地政府對“草原天路”進行收費，客觀上讓公眾認為政府這是單純以旅游的邏輯來對道路進行規劃、保護和開發，是放棄了“草原天路”的公共屬性而放大其旅游屬性的表現。公眾天然地認為，“草原天路”本質上是一條公路，是全國公民的路產資源，任何一個人都有權利來用，而對其進行收費，不僅是一種短時的行為，更是一種不顧公共利益的行為。

　　新浪網曾經做的調查也顯示，在參與討論的32611人中，約92.9%的網民反對公路變景區收門票，認為這是舍本逐末；約4.7%的人贊成收門票，認為收費用于公路治理維護，有利于百姓；約2.4%的網民認為此事“不好說”。因此，我們可以看出，公共價值是公共政策能夠有效實施的關鍵。張北縣后來決定取消“草原天路”收費，就可看作是對“社會關切”的“積極回應”，是一種基于公共利益考量的政策調整。

　　當然，這個案例也提醒我們，政策目標的確立一定要與實現其手段的正當性聯系起來，不然，盡管政策目標或出發點是公共利益，但是由于實現手段缺乏正當性，其結果也可能嚴重走樣，出現好心辦了壞事的局面。

　　能力因素：政策工具選擇欠妥

　　政策要能有效實施，必須考慮政策方案的制定與執行中的約束條件，即達到政策目標的人力、財力、技術、設施、權利、空間、知識、信息、政策水平等資源條件是否具備，這就是“能力”。能力不行，即便政策的出發點為公共利益，也難以讓政策目標實現，落入“巧婦難為無米之炊”的尷尬。

　　據當地政府和附近居民反映，對“草原天路”進行收費的一個重要考慮是為了避免“公地悲劇”：2013年以來，隨著河北省張北縣“草原天路”為越來越多的人所了解和向往，大批量游客紛紛進入，這既給環境維護和治理帶來了很大的壓力，也使旅游基礎設施需求暴增與供應不足的矛盾更加突出。

　　數據顯示，“草原天路”2015年全年接待游客33萬人次，最多一天達12000輛次，車流密度大、游客人數多，由于缺乏規范管理，經常是垃圾遍地，草場植被破壞嚴重，給交通造成了極大的擁堵，給環境帶來了極大的破壞，給安全帶來了極大的隱患。作為國家級貧困縣的張北縣，由此每年需承擔6000多萬元的費用，用來維護和管理“草原天路”的生態資源。從這個現實角度出發，“草原天路”收費堪稱合情合理，既可維護天路沿線的環境，又能給游客帶來更好的出行和觀景體驗。甚至當地政府從中獲取一定收益（利潤），特別是通過市場化公司運作，也在情理之中，因為總比面對“草原天路”環境日益惡化和游客需求難以滿足政府卻不作為要好得多。

　　然而，通過對道路進行收費的政策可能過于簡單化了。一方面，從政策干預的角度講，收費是對游客需求彈性的調節，顯然，其需求彈性很大，來“草原天路”觀光還不是他們的必需品。據報道，“草原天路”在啟動收費之后，每日通行車輛大幅減少，并直接導致前來張北縣旅游的人數迅速走低。雖然這種結果在一定程度上緩解了當地的交通和環境壓力，但是這種“需求端”（車輛、游客）用腳投票的結果不僅使得當地賴以依靠的旅游業大受拖累，也使得道路及周邊景區施行開發式保護的努力成為泡影。另一方面，收費政策也回避了與其他政策目標的協調性。對于正常的通行車輛，如果沒有其他替代的路線可供選擇，道路變景區的做法，可能對其通行權構成損害。如何保障非旅游觀光車輛的免費通行，如何對風景道體系的道路進行有效管理都需要更為細致可行的方案。

　　支持因素：政策溝通效果不明顯

　　政策制定和執行中第三個必須考慮政策方案所涉及的利益相關者的態度與意見，能否獲得各個方面的認同與配合。如果政策方案或計劃項目在支持圈內，執行起來會順利一些；如果不在支持圈內，表明執行有困難，需要進行艱苦細致的工作，取得方方面面的支持，而決策者的策略就是有效溝通。

　　此案例中，當地政府獲取支持的方式就是聽證會，張北縣曾先后兩次召開聽證會。2015年6月，張家口市物價部門曾召開“草原天路”景區門票價格的聽證會，當時審核的門票成本為67.65元/人次（不含稅），擬定門票價格為80元/人次。最后，鑒于參會人員認為“草原天路景區正在建設當中，各項服務設施尚未完善”，官方“經研究，暫不制定草原天路景區門票價格”。今年4月29日，由張北縣物價局再次組織了門票價格聽證。根據前期進行的“草原天路”管理成本核算，共核定成本費用為6435.98萬元，按照去年游客33萬人計算，成本為每人次51.25元，最終定價為50元/人。從事后的結果來看，這兩次聽證會顯然都沒有起到很好的溝通協調的目的，而是落入到“漲價收費會”的俗套中去了，導致大多數公眾對這兩次聽證會的結果不滿意。此外，2016年4月29日才召開價格聽證會，5月1日就開始實施，顯然也沒有進行必要的收費公示和接受社會監督等，溝通效果一般，收費政策最終沒能取得公眾的支持。

　　用VCS策略模型來分析“草原天路”收費政策，發現其在滿足“價值”“能力”“支持”三個因素的要求方面均存在一定程度的不足。不過“草原天路”收費從有到無，讓我們看到，地方政府雖然還存在一些問題，但政府部門在與時俱進，也在不斷校正自己的政策。這是一個良好的導向。（黃振威）