四、社會治理中的協(xié)作機(jī)制

　　協(xié)作治理是否符合中國社會治理的現(xiàn)實(shí)需求，只能通過實(shí)踐來檢驗；而實(shí)踐中協(xié)作能否建立并有效運(yùn)作，必須依靠特定的協(xié)作機(jī)制。所以，協(xié)作論者都非常重視協(xié)作的機(jī)制，阿格拉諾夫在論述協(xié)作性公共管理時，就用了較多的篇幅來描述伯洛伊特市治理中的各種協(xié)作機(jī)制。就其論述來看，協(xié)作機(jī)制實(shí)際包括了協(xié)作的運(yùn)行過程以及保障協(xié)作過程的措施。鑒于協(xié)作機(jī)制的重要性，本文擬以杭州城市治理為案例，從其卓有成效的“社會復(fù)合主體”的實(shí)際運(yùn)作中提煉協(xié)作治理的機(jī)制。

　　20世紀(jì)90年代以來，杭州市在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的實(shí)踐中，積極鼓勵和推進(jìn)黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等社會主體之間的互動，逐漸形成了一種多方參與、主要以協(xié)商方式解決公共事務(wù)或發(fā)展項目的、被稱為“社會復(fù)合主體”的協(xié)作形式，西泠印社、西溪濕地保護(hù)、運(yùn)河綜合保護(hù)、絲綢女裝等都是其典型。

　　(一)協(xié)作治理的運(yùn)作過程

　　協(xié)作論者如安舍爾等對協(xié)作的過程有比較細(xì)致的總結(jié)，認(rèn)為一般的協(xié)作都包括面對面對話、信任建立、過程承諾、認(rèn)知共享和中間成果五個層面，加上初始環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)角色和制度設(shè)計，就是一個完整的協(xié)作過程。(31)總結(jié)杭州以“社會復(fù)合主體”為主要形式的社會治理，其協(xié)作過程具體體現(xiàn)為：

　　協(xié)作的觸發(fā)階段，包括發(fā)現(xiàn)問題、動員力量、獲取資源。協(xié)作治理雖然已經(jīng)成為杭州城市治理的核心理念，但在“社會復(fù)合主體”治理中，主要體現(xiàn)為單一公共事務(wù)治理，即圍繞特定事項展開的協(xié)作，故發(fā)現(xiàn)問題是其第一步。不管是恢復(fù)具有百年歷史的金石篆刻名社——西泠印社，還是保護(hù)具有千年歷史的大運(yùn)河，抑或是弘揚(yáng)杭州絲綢之府的盛名，這些都是協(xié)作成為必要的緣由。當(dāng)然，問題的發(fā)現(xiàn)可以來自政府，也可以來自行業(yè)界、社會組織等非政府力量。確定問題后就需要動員各種相關(guān)力量參與協(xié)作治理進(jìn)程。雖然協(xié)作的參與者都是利益相關(guān)者，但由于利害關(guān)系的遠(yuǎn)近、熱心程度等差異，各主體的主動性肯定不一樣，動員也就成為必要。如運(yùn)河綜合保護(hù)的參與主體就分為緊密層、半緊密層和擴(kuò)散層，其中緊密層包括杭州市運(yùn)河綜保委和市運(yùn)河集團(tuán)、下城、拱墅、江干、余杭4城區(qū)和市交通局，半緊密層包括運(yùn)河沿岸各城區(qū)和市有關(guān)部門、專家學(xué)者、新聞媒體、市民群眾及杭州運(yùn)河研究院，擴(kuò)散層包括國家運(yùn)河申遺有關(guān)機(jī)構(gòu)和運(yùn)河沿岸各城市。緊密層屬于主動參與，半緊密層的專家學(xué)者、媒體、公眾等都在動員之列，擴(kuò)散層則基本依靠動員才能參與。資源則是決定協(xié)作治理能否成功的重要決定因素。比如西泠印社的協(xié)作治理中就包括了金石篆刻的傳統(tǒng)文化資源、西泠集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)性資源、政府的權(quán)威和財政資金、專家學(xué)者的文化知識、媒體的輿論宣傳等多種資源。

　　協(xié)作的發(fā)展階段，包括協(xié)商對話、建立信任、規(guī)劃承諾。協(xié)作治理中各主體協(xié)作的常規(guī)途徑就是“面對面對話”，即各主體在共同的平臺上交換意見、溝通協(xié)調(diào)，以期取得共同的認(rèn)識。交流和對話為信任的建立奠定了基礎(chǔ)，而信任則是破解集體行動困境的重要籌碼。基于彼此信任才能制定有行動力的規(guī)劃，并得到各協(xié)作主體的執(zhí)行承諾。這實(shí)際是協(xié)作治理運(yùn)行的核心要素所在。

　　協(xié)作的深入階段，包括中間成果、共同愿景、變更與調(diào)適。協(xié)作要能深入進(jìn)展，就要讓參與者在協(xié)作中間得到一些階段性成果，即所謂的“小贏”。“小贏”雖然不是協(xié)作者的最終追求，但對他們確實(shí)是一種激勵，可以強(qiáng)化對協(xié)作的信心；而且“小贏”還能夠促成著眼于未來的共同愿景，這可以使協(xié)作持續(xù)下去。協(xié)作進(jìn)程中也可能出現(xiàn)各種變化，包括環(huán)境、目標(biāo)、機(jī)遇等，這都可能促使協(xié)作發(fā)生變更，協(xié)作者也需要不斷適應(yīng)這些變化。

　　協(xié)作的再循環(huán)，主要體現(xiàn)為協(xié)作者之間的依賴和共贏。協(xié)作治理的進(jìn)程中各協(xié)作主體間的了解和信任不斷增強(qiáng)，逐漸就會形成協(xié)作者之間的相互依賴；而協(xié)作的結(jié)果也會使各主體得到實(shí)際的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。這將使協(xié)作進(jìn)入良性循環(huán)。在杭州“社會復(fù)合主體”的協(xié)作治理中，這種依賴和共贏體現(xiàn)得非常顯著。比如，杭州各級政府已經(jīng)將專家學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)等視為社會治理不可缺少的“智囊團(tuán)”；習(xí)慣了公民參與到各種公共事務(wù)的治理中，并搭建了“紅樓問計”、“開放式?jīng)Q策”、“杭網(wǎng)議事廳”等多種參與平臺；主動將媒體吸收進(jìn)社會治理的協(xié)作架構(gòu)中，歡迎媒體發(fā)表意見，而不是回避。

　　(二)“社會復(fù)合主體”中的協(xié)作機(jī)制

　　協(xié)作要能達(dá)成、協(xié)作過程要能夠持續(xù)、協(xié)作治理的目標(biāo)要能實(shí)現(xiàn)，還需要必要的協(xié)作機(jī)制。從杭州“社會復(fù)合主體”的協(xié)作治理中可以發(fā)現(xiàn)，這些協(xié)作機(jī)制主要涉及：

　　一是共識形成機(jī)制。共識是協(xié)作的基礎(chǔ)。在社會復(fù)合主體中，各主體的具體目標(biāo)可能存在差異，但他們能夠達(dá)成共識，即在普遍性利益上目標(biāo)一致，一榮俱榮；在特殊利益上把蛋糕先做大做強(qiáng)。(32)不管是公共項目還是社會事業(yè)，復(fù)合主體的行為者都認(rèn)識到，該項目的實(shí)施對任何一個參與者都有好處，他們能夠共享這些公共產(chǎn)品，比如發(fā)展傳統(tǒng)文化、提高生活品質(zhì)和城市競爭力等；同時，項目發(fā)展好，蛋糕做大了，參與者能夠分享的實(shí)際利益也會增加，包括利潤、公共服務(wù)數(shù)量等。

　　二是行動整合機(jī)制。社會復(fù)合主體能夠讓分散的多元主體產(chǎn)生一致的行動，主要依賴主動協(xié)作和被動適應(yīng)兩種動力。各主體之所以能夠主動協(xié)作，是建立在共同的利益愿景基礎(chǔ)上的，即它們受到共享利益的刺激，從而愿意為追求共享利益采取協(xié)作行動；同時，復(fù)合主體中政府的地位比較特殊，它在一定程度上扮演著推動者和監(jiān)督者的角色，使不接受協(xié)作的主體感受壓力。比如，運(yùn)河綜合治理中，世界文化遺產(chǎn)、美好的都市環(huán)境和生活品質(zhì)都是行動者協(xié)作的誘因，而政府相關(guān)部門和企業(yè)則有上級部門和公眾的考評壓力，這些都促使他們進(jìn)行協(xié)作。

　　三是溝通交流機(jī)制。為了更好協(xié)作，杭州圍繞社會復(fù)合主體建立了豐富的溝通交流途徑，比如面對全體市民的“紅樓問計”、“杭網(wǎng)議事廳”，讓公眾參與決策的開放式?jīng)Q策，收集公眾意見的“湖濱晴雨”，官員學(xué)者共同交流的“生活品質(zhì)論壇”等；具體到復(fù)合主體內(nèi)，各種會議、論壇、座談將視協(xié)作主體行動的需要而舉行，既有制度化的，也有臨時性的。其中，政府是交流平臺的主要提供者。

　　四是利益協(xié)調(diào)機(jī)制。社會復(fù)合主體中各組織的職能劃分細(xì)致明確，收益也很清晰，其中的特殊之處在于，處于主導(dǎo)地位的政府超然于實(shí)際利益分配而扮演著利益仲裁協(xié)調(diào)的角色。作為復(fù)合主體的發(fā)動者與核心參與者，政府承擔(dān)議題啟動、資金注入、政策支持、主動協(xié)調(diào)等多種職能，但政府并不參與復(fù)合主體的直接利益分配，而是追求間接和長遠(yuǎn)利益，如稅收、城市品牌、生活品質(zhì)等。總之，“政府舍棄了靜態(tài)的和短期的蛋糕比例換來了間接和長期利益，從而實(shí)現(xiàn)了整體利益關(guān)系的帕累托改進(jìn)，即任何一個主體利益的增加不會損害其他主體的利益。”(33)正是這樣一種獨(dú)特的利益分配機(jī)制使政府能夠跳出瑣碎的利益紛爭，而在其他主體之間扮演協(xié)調(diào)者的角色。