當然，合作治理也是西方學者使用的概念，但這一概念主要用于國際政治領域，主要指全球問題治理中國家行為主體之間的關系狀態。究其原因，在國際社會，主權國家是最主要的行為體，而主權國家間是一種平等關系，雖然它們在全球問題的治理中發揮的實際作用可能有差別。同時，相較于國內公共事務的治理，全球治理雖然也建立各種合作機制，但這些機制的持續性和穩定性相對較弱，這與協作治理所強調的持續性也不一致。

　　Collaborative Governance的理念進入中國后，出現了“協作治理”和“合作治理”兩種中國化的概念。因為協作與合作的含義相近，多數學者并沒有對其作嚴格的區分，而是混合使用兩個概念。相比較而言，由于治理在中國的廣泛影響，而治理的基本含義就是政府之外的公共機構和社會組織進入公共事務管理過程，合作也就成為治理之下必然出現的組織間關系狀態，故合作治理的接受程度甚至高于協作治理。如果從西方協作論者的觀念出發，中國社會中就環境保護、生態治理、危機管理、公共安全等復雜主題而產生的不同于傳統的政府組織單獨管理的模式，更應該稱為“協作治理”。

　　當“協作治理”和“合作治理”最初因為翻譯的原因而成為兩種理論后，部分學者開始強調二者的區別，張康之教授是其代表。他從哲學的角度出發辨析了合作與協作的區別，認為協作是基于討價還價而產生的，合作則是協商的結果，前者是官僚體制的產物，合作則是未來社會的治理模式，從而將合作治理置于協作治理之上而大力推崇。(20)這種將協作治理與合作治理對立的結果是，二者在中國日益成為兩種內涵差異較大的治理理論：協作治理是政府系統內部的協調合作，主要體現為縱向上不同政府層級之間和橫向上不同政府部門之間的“協作”；合作治理則是政府與其他社會主體之間在公共管理和服務上的合作，包括政府、社會組織、企業等多元主體。

　　顯然，從與西方學術體系相銜接的角度講，中國社會治理中政府與公共機構、社會組織、私人企業等共同參與和推進的新形式應該是“協作治理”，而合作僅僅是協作治理中一種經常性的行為。即使是從中國的語境出發，結合中國社會治理的現實，協作治理也是更切實的選擇。畢竟，中國語境中的合作治理更強調多元主體的平等地位，它們雖然基于協商而參與到公共治理中，但也都會強調其權力主體的地位，而這在實踐中是難以實現的。現實的社會治理中，雖然有政府之外的組織參與，但政府在其中的主導地位和核心角色事實上是存在的，某種意義上也是協作治理得以運行的基礎和保障。這種強調多種主體基于共同的目標而參與、且又不排斥某一主體的“領導作用”發揮的狀況，與西方學者所說的“協作治理”是相符合的。

　　三、協作治理是中國社會治理的現實選擇

　　從理論上厘清協作治理與合作治理的區別，其主要目的是與中國社會治理的實踐相融合，為目前較為混亂的“治理”熱潮確定方向。

　　隨著改革開放以來中國社會分化進程的不斷深入，在政府管理上出現的必然現象是：政府不再是全能型的政府，公共事務管理也不再是政府一家的事。政企分開、政社分開必然導致市場主體、社會主體的興起，公民個人與政府的關系也不再是傳統的“依附型”。這些“新”主體都是公共事務的利益相關者，必然主動或被動參與到公共事務的管理中，從而改變政府單一主體的格局。這一變化恰好切合了強調多元主體而非政府唯一主體的治理理論，于是，治理迅速成為中國社會政治生活中的熱門話題，從公司治理到國家治理、城市治理、社會治理、鄉村治理、社區治理，乃至學校治理、家庭治理，各方面都在自己的含義上使用“治理”。這促使我們不僅要思考治理理論在中國的適用性，(21)更要去區分作為一種政府公共事務管理模式的治理理論在與中國的實際相結合后，究竟應該形成什么樣的、適合中國國情的治理。顯然，這一意義上的治理不可能是某些政府部門所理解的統治加管理，而是意味著從理念到制度安排、運行機制、行為規范等諸多方面的重塑，是對以統治為核心的政府管理模式的超越。這種基于治理的基本方向、而又基于中國實際的、對公共事務管理模式的探索，在理論上與協作治理走到了一起，即協作治理才是適合中國實際的公共事務管理模式。