作者：南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院　郭道久

　　隨著治理理念在20世紀(jì)末引入中國(guó)，它迅速在中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生共鳴，獲得廣泛認(rèn)同，因?yàn)橹卫砝砟畲_實(shí)契合了中國(guó)社會(huì)從一元化體制到多元格局這一歷史性轉(zhuǎn)變。但是，多數(shù)研究者在西方治理理念的影響下，將中國(guó)社會(huì)的治理模式界定為合作治理，其主要特征為多元主體平等參與、民主協(xié)商。合作治理僅僅強(qiáng)調(diào)了政府之外的主體對(duì)治理的參與，而對(duì)各參與主體之間的互動(dòng)關(guān)系以及治理的結(jié)果重視不夠。事實(shí)上，治理理念是建立在對(duì)以官僚體系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府管理模式批評(píng)基礎(chǔ)上的，它強(qiáng)調(diào)以多元參與和協(xié)調(diào)合作應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷和信息時(shí)代導(dǎo)致的政府管理的復(fù)雜化。作為治理的結(jié)果，西方學(xué)者傾向于將其界定為協(xié)作治理，關(guān)注的重點(diǎn)是政府以及各種準(zhǔn)政府、非政府組織之間的互動(dòng)。中國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況與西方國(guó)家還有較大的差距：改革雖然導(dǎo)致了全能主義體制的松動(dòng)和變化，但黨和政府仍然是社會(huì)治理的主導(dǎo)要素；其他主體雖有較大發(fā)展，但與黨和政府還無(wú)法處于同等的地位并發(fā)揮同樣的作用。鑒于此，多數(shù)人所倡導(dǎo)的合作治理并不是西方治理理念的結(jié)果和追求，也不符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)狀況，而強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)、其他主體積極參與并發(fā)揮特定作用的協(xié)作治理既符合治理的基本理念，又貼近中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，也更可能產(chǎn)生實(shí)際效果。

　　一、協(xié)作治理是一種新的政府管理理念

　　協(xié)作(Collaboration)是20世紀(jì)后期發(fā)展起來(lái)的政府管理理念，它是對(duì)以科層制的組織系統(tǒng)和“命令——服從”的行動(dòng)邏輯為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府管理理念的超越。20世紀(jì)中期以來(lái)，人類社會(huì)發(fā)生的諸多變化中社會(huì)分化變遷和信息化是最突出的兩方面。社會(huì)分化使公眾的利益訴求多元化，從而增加了其行為不確定性，并在政府之外產(chǎn)生更多的社會(huì)組織；信息化則改變了組織的結(jié)構(gòu)，在提升交流便利性的同時(shí)也使社會(huì)生活復(fù)雜化。面對(duì)變化的社會(huì)和復(fù)雜化的社會(huì)生活，以層級(jí)化的政府系統(tǒng)為主體的傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)管理的需求，諸如環(huán)境治理、跨流域治理、危機(jī)管理乃至公共服務(wù)供給，都是如此。于是，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、多元主體和協(xié)調(diào)合作的協(xié)作治理理念便產(chǎn)生了。

　　協(xié)作是組織間關(guān)系狀態(tài)的一種，與它同一序列的還包括競(jìng)爭(zhēng)、合作、控制等狀態(tài)。協(xié)作的基本含義是不同的組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)以促進(jìn)那些單個(gè)組織難以解決的特定議題的有效解決。①基于這種協(xié)作的理念，伍德(D.C.Wood)和格雷(B.Gray)在1991年提出了協(xié)作治理，其含義為集中多個(gè)利益相關(guān)者于一個(gè)共同的議題，并由公共機(jī)構(gòu)作出一致同意的決定的治理模式。②此后，協(xié)作治理在公共管理的多個(gè)領(lǐng)域得到實(shí)踐。哈德米安等(Anne Khademian)探討了以協(xié)商為主要形式的空氣污染治理中的協(xié)作；③卡凱尼恩(Bradley C.Karkkainen)從公私合作等形式入手分析了生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)作治理；④伊姆派瑞爾(Mark Imperial)從水域治理工程中總結(jié)出協(xié)作治理的經(jīng)驗(yàn)；⑤小科赫(Charles H.Koch，Jr.)則從具體案例出發(fā)分析了協(xié)作治理在電力工業(yè)重組中的重要作用。⑥與此同時(shí)，協(xié)作治理逐漸被研究者從理念上升到理論高度。弗里曼(Jody Freeman)從行政法學(xué)的角度提出行政國(guó)家中的協(xié)作治理；⑦哈克斯?jié)h姆(Chris Huxham)在從協(xié)作治理實(shí)踐中進(jìn)行理論總結(jié)和提升方面作了重要努力；⑧奧利瑞(Rosemary O'Leary)等將協(xié)作治理稱為21世紀(jì)的新思維，并與一批協(xié)作論者就這一主題進(jìn)行了深入探討；⑨安舍爾(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)在總結(jié)他人研究成果的基礎(chǔ)上，將協(xié)作治理上升到理論的高度，全面論證了這一理論及其實(shí)踐成效。⑩

　　協(xié)作理念不僅超越了傳統(tǒng)的政府管理模式，而且對(duì)新公共管理、新公共服務(wù)等政府管理理念也持批評(píng)態(tài)度。協(xié)作治理者認(rèn)為它們?nèi)匀粵](méi)有超越政府與其他主體的二分法，其潛意識(shí)里還是將政府與其他主體對(duì)立起來(lái)；而協(xié)作則是多維的，利益相關(guān)者都在協(xié)商和治理過(guò)程中扮演“決定者”角色。安舍爾等總結(jié)了協(xié)作治理的六大特點(diǎn)：協(xié)作論壇由公共機(jī)構(gòu)發(fā)起；論壇參與者包括非國(guó)家行為主體；參與者要直接作出決定，而不能僅被公共機(jī)構(gòu)當(dāng)作咨詢者；論壇應(yīng)是正式的且全體成員參加；論壇的目的是作出一致性的決定(即使這種一致性在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn))；協(xié)作的焦點(diǎn)是公共政策或公共管理。(11)弗里曼則將協(xié)作治理的特征概括為五點(diǎn)：以解決問(wèn)題為導(dǎo)向；利益相關(guān)者全程參與決策過(guò)程；形成臨時(shí)性的決定；超越傳統(tǒng)的公私角色分野；建立一個(gè)開(kāi)放的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。(12)顯然，作為新的理念和治理模式，協(xié)作治理在參與主體、參與者的實(shí)際地位和作用、決策過(guò)程和方式等方面體現(xiàn)出區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理的特點(diǎn)。

　　協(xié)作治理如何才能實(shí)現(xiàn)？瑞英等(Peter Smith Ring)在研究組織間的協(xié)作關(guān)系的演進(jìn)歷程時(shí)提出，協(xié)作治理的一般進(jìn)程為談判階段、承諾階段、實(shí)施階段、評(píng)估階段。談判階段主要是政府、公共機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者等協(xié)作參與者通過(guò)正式的或非正式的會(huì)談交換意見(jiàn)、討價(jià)還價(jià)；承諾階段主要是協(xié)作者在口頭協(xié)議的基礎(chǔ)上通過(guò)正式的契約合同或非正式的心理合約為協(xié)作行為作出承諾，并就搭便車等問(wèn)題商定解決方案；實(shí)施階段主要是協(xié)作者兌現(xiàn)承諾的過(guò)程，協(xié)作者可以通過(guò)組織形式、個(gè)人行為等來(lái)實(shí)現(xiàn)；評(píng)估階段是對(duì)前三個(gè)階段的評(píng)價(jià)，主要評(píng)估承諾及協(xié)作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、協(xié)作中的問(wèn)題等。(13)當(dāng)然，具體到大氣污染、生態(tài)系統(tǒng)、水流域等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的協(xié)作治理過(guò)程可能存在差異，因?yàn)閰f(xié)作會(huì)受一些因素的影響，如網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)、利益狀況、社會(huì)資本、交易費(fèi)用等。