四、權(quán)力清單制度中公眾參與程度之影響變量

　　首先，權(quán)力清單整體上奉行“行政自制”之控權(quán)邏輯，即是說(shuō)，權(quán)力清單并不是外部強(qiáng)制性壓力下的產(chǎn)物，而是行政機(jī)關(guān)基于道德反思而做出的“作繭自縛”式的自我約束。而公眾參與這種外部力量的引入僅僅是基于防止行政專斷、彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)理性不足而釘入的一顆楔子，其并不能夠推翻權(quán)力清單整體的自制性框架。因此，一方面我們既不能否認(rèn)公眾參與的制度價(jià)值，另一方面也不能本末倒置，讓本屬“他制”的公眾參與破壞了權(quán)力清單制度整體上的“自制”風(fēng)格。因此，無(wú)論是組織規(guī)則形式還是替代性規(guī)則形式抑或是混合形式的權(quán)力清單，具體類型下公眾參與程度的選擇都不能逾越自制的框架。

　　其次，公眾參與的程度也受制于其本身可能帶來(lái)的高成本。公眾參與具有匡正權(quán)力清單正當(dāng)性并增強(qiáng)其科學(xué)性的作用，然而這種作用并不是絕對(duì)的。有些行政權(quán)力的清理具有極強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，公眾參與的引入可能不但不能發(fā)揮作用反而會(huì)拖慢清單的編制進(jìn)程。一旦將公眾參與的程度過(guò)大，意味著行政機(jī)關(guān)必須更嚴(yán)格地按公眾參與的要求履行程序要求、向公眾提供必要的信息和場(chǎng)所，這勢(shì)必會(huì)耗費(fèi)大量的行政成本。(22)

　　再次，公眾參與的程度也受制于具體情形之中公眾參與的利益組織化程度。雖然從整體上來(lái)看，中國(guó)社會(huì)利益的組織化程度已經(jīng)發(fā)展到了較高的水平，但是，具體領(lǐng)域內(nèi)的利益組織化程度可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于整體的發(fā)展水平。因此，在權(quán)力清單的編制過(guò)程中，我們不宜采用一種僵化的公眾參與方式，而應(yīng)該讓行政機(jī)關(guān)在考量具體領(lǐng)域內(nèi)的組織化程度的基礎(chǔ)之上裁量選擇具體的參與程度。另外，我們也需要注意到利益組織化的不均衡對(duì)公眾參與帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因?yàn)楣妳⑴c的大門一旦打開，就會(huì)形成“有組織的利益”與“無(wú)組織的利益或組織程度較低的利益”之間的力量博弈。表面上看，公眾參與程序似乎為團(tuán)體、公司和個(gè)人提供了平等的參與地位，實(shí)際上，這不太現(xiàn)實(shí)。因?yàn)閷?shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，那些組織化程度較高的利益團(tuán)體往往掌握著更多的經(jīng)濟(jì)、信息資源，因此通常能夠有效地影響權(quán)力清單編制機(jī)關(guān)，甚至行政機(jī)關(guān)在作出具體的利益考量時(shí)總是偏向那些組織化程度較高的利益從而形成所謂的“管制俘虜效應(yīng)”，而“未經(jīng)組織的利益可能處于相當(dāng)不利的地位，因?yàn)樗麄內(nèi)狈?nèi)部凝聚力和資金，使他們無(wú)法像有組織的利益那樣獲得有效地代表。”(23)其結(jié)果是，未經(jīng)組織或者組織程度較低的利益在權(quán)力清單編制的利益考量時(shí)被變相排除，而公眾參與的程度和有效性也大打折扣。

　　最后，公眾參與的程度也受制于權(quán)力清單編制中的公眾參與意愿。對(duì)于某些公共物品來(lái)說(shuō)，利益相關(guān)人會(huì)產(chǎn)生一種“搭便車”心理，這就會(huì)產(chǎn)生一種集體行動(dòng)的困境：公共物品影響的范圍越廣、所涉人群的規(guī)模越大反而使得集體行動(dòng)的幾率變小。(24)權(quán)力清單也屬于行政機(jī)關(guān)提供的一種公共物品，必然也受制于此，在其影響的利益范圍之內(nèi)，只有利益受到相對(duì)較大影響的相關(guān)人才會(huì)有公眾參與的意愿。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　目前在權(quán)力清單的解讀上存在著越位和缺位兩種傾向，要么夸大了清單的價(jià)值，用“依清單行政代替了依法行政”；要么將清單降格為行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行信息公開的一種方式。鑒于權(quán)力清單的整個(gè)編制過(guò)程是一個(gè)簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程，而權(quán)力清單作為簡(jiǎn)政放權(quán)的一種載體，其固化結(jié)果的外在表現(xiàn)形式就是一種自制性行政規(guī)則。在此基礎(chǔ)之上，權(quán)力清單的編制機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況在質(zhì)量要求和可接受性要求之中做出選擇，并進(jìn)而選擇具體的公眾參與類型。總而言之，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，權(quán)力清單制度中的公眾參與的意義不僅僅在于其增強(qiáng)了國(guó)家治理的“可視化”，更為重要的是，其本身也是推動(dòng)這場(chǎng)政府“自我革命”的原動(dòng)力。