2.公眾參與模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)。由上可知，在權(quán)力清單的編制過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在是否選擇或選擇何種公眾參與類型時(shí)的考量因素?zé)o外乎兩個(gè)：第一，行政機(jī)關(guān)是否有必要從公眾那里獲取信息；第二，如果必要，行政機(jī)關(guān)是否愿意與公眾分享決策權(quán)。問(wèn)題在于，行政機(jī)關(guān)在具體的權(quán)力清單編制過(guò)程中如何判斷是否有必要從公眾那里獲取信息以及與公眾分享決策權(quán)？這就涉及具體的選擇標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，托馬斯將選擇標(biāo)準(zhǔn)予以二元化——要求行政機(jī)關(guān)在決策的質(zhì)量要求和可接受性要求之間做出選擇。

　　(1)質(zhì)量要求下的公眾參與類型。所謂質(zhì)量要求，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)很多(15)，但概言之，其本質(zhì)上涉及到“專家理性”的問(wèn)題。因?yàn)椋翢o(wú)疑問(wèn)，“面對(duì)復(fù)雜的管制事項(xiàng)，誰(shuí)最有資格去決定？顯然，惟有集中大量信息和人才的專業(yè)行政機(jī)關(guān)本身能夠勝任。”(16)因此，在選擇質(zhì)量要求時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的需求程度便十分微弱，更談不上要與公眾分享決策權(quán)?？梢韵胍?jiàn)，行政機(jī)關(guān)于質(zhì)量要求下可選擇的公眾參與類型就是“自主式管理決策”，然而，鑒于這種模式“正當(dāng)性”的缺乏，學(xué)界并不提倡，行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中也很少使用，通常代之以“改良的自主管理決策”。(17)

　　(2)可接受性要求下的公眾參與類型。可接受性這一概念的基礎(chǔ)是接受，表達(dá)的是人的接納、認(rèn)同、內(nèi)化、服從的心理狀態(tài)，與之相對(duì)應(yīng)的是不接受，表達(dá)的是人的漠視、違背、規(guī)避和抗拒的心理狀態(tài)。(18)一項(xiàng)決策的高接受性可賦予該決策以正當(dāng)性，反之，正當(dāng)性的要求又會(huì)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)追逐決策的可接受性。對(duì)可接受性要求越高，行政機(jī)關(guān)在做出決策時(shí)對(duì)公眾參與的需求程度就會(huì)越高，甚至愿意與公眾分享決策權(quán)。在可接受性要求之下，對(duì)應(yīng)托馬斯之公眾參與模型，行政機(jī)關(guān)會(huì)選擇分散式或整體式的公眾協(xié)商和共同決定這三種參與程度較高的類型。

　　(二)權(quán)力清單的類型化及公眾參與類型的選擇

　　具體到權(quán)力清單的編制過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何選擇？對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討的復(fù)雜之處在于，行政裁量基準(zhǔn)這類的行政規(guī)則在理論上通常只有一個(gè)面向，而權(quán)力清單雖然在總體的制度定位中被認(rèn)為是一種行政規(guī)則，但是在行政規(guī)則的具體表現(xiàn)形式上可能多個(gè)面向。因此，權(quán)力清單的類型化是行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與問(wèn)題做出選擇的前提。德國(guó)行政法學(xué)者毛雷爾教授將行政規(guī)則分為組織規(guī)則、解釋法律的行政規(guī)則、裁量基準(zhǔn)和替代法律的行政規(guī)則四種并分別承擔(dān)不同功能。組織規(guī)則主要調(diào)整行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)；解釋法律的行政規(guī)則則是為下級(jí)行政機(jī)關(guān)提供法律解釋的指南以使不確定的法律概念能夠獲得統(tǒng)一的解釋；裁量基準(zhǔn)的制定是為了保證行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性、平等性，防止裁量權(quán)的濫用侵害相對(duì)人的權(quán)益；替代法律的行政規(guī)則的目的是在法律缺位而又需要規(guī)范調(diào)整時(shí)保證行政活動(dòng)的適法性。(19)權(quán)力清單在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為兩個(gè)面向的行政規(guī)則并對(duì)應(yīng)不同的公眾參與模式。

　　1.行政組織規(guī)則。在我國(guó)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)編制的權(quán)力清單以行政組織規(guī)則的形式存在時(shí)，雖然其一定程度上充當(dāng)了“組織法”的功能，然而由于其對(duì)行政權(quán)力的安排(保留、合并、下放、取消等)僅僅涉及行政系統(tǒng)內(nèi)部，幾乎不會(huì)發(fā)生對(duì)外效力，對(duì)行政相對(duì)人的影響微乎其微。同時(shí)，權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)力的這種安排本身需要極強(qiáng)的專業(yè)性、政策把握能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而行政機(jī)關(guān)擁有的海量信息和經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)行政人員讓行政機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)已有的專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及必要時(shí)機(jī)關(guān)外專家知識(shí)的引入完成權(quán)力清單的編制任務(wù)，無(wú)需通過(guò)公眾參與提供信息?？赡苷腔谝陨现治?，有學(xué)者主張組織性規(guī)則天然排斥行政參與，無(wú)需引入公眾參與(20)。具體而言，在公眾參與方式的選擇上，即是要求采用“自主式管理決策”編制權(quán)力清單，但筆者認(rèn)為，這種過(guò)度重視(組織性)權(quán)力清單編制中的質(zhì)量要求而忽視可接受性要求的做法無(wú)助于其“正當(dāng)性”的獲得，為了彌補(bǔ)其缺陷，最好于其中引入最低程度的公眾參與，故采取“改良的自主管理決策”為宜。

　　2.替代性的行政規(guī)則。在權(quán)力清單的編制過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在法律程序性規(guī)范“缺位”的情況下，為了讓行政權(quán)力的行使?jié)M足最低程度的程序要求而制定了大量的流程圖，這種流程圖將伴隨權(quán)力清單一同公布，外在表現(xiàn)為替代性的行政規(guī)則。雖然這種行政規(guī)則的約束力限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但是，這種程序性規(guī)則在實(shí)踐中往往會(huì)成為行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的程序性依據(jù)，事實(shí)上會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生巨大影響。如果不引入公眾參與，任由行政機(jī)關(guān)“閉門造車”，這種流程圖可能不僅不會(huì)成為約束行政機(jī)關(guān)的工具，反而會(huì)給行政相對(duì)人施加大量的程序性負(fù)擔(dān)。因此，在這種(替代性)流程圖的編制過(guò)程中需要引入較高程度的公眾參與，但是鑒于“政策制定是一場(chǎng)很難玩的游戲，因?yàn)槿魏稳硕伎梢酝妫掖_實(shí)在玩，但是規(guī)則卻只有幾條?！?21)因此很難預(yù)期行政機(jī)關(guān)在這種“行政自制”的控權(quán)邏輯下會(huì)將自己的決策主導(dǎo)權(quán)拱手讓人，具體到公眾參與的類型選擇上，我們不能期待行政機(jī)關(guān)選擇公眾參與程度最高的共同決定模式。故分散式或整體式的公眾協(xié)商模式較適合權(quán)力運(yùn)行流程圖的制定。