二、權力清單制度中公眾參與的必要性與可能性

　　(一)公眾參與的必要性

　　1.以行政規則形式存在的權力清單，公眾參與的引入可以保障其民主正當性。在間接民主制下，人民選出代表組成民意機關制定法律，行政機關只有通過嚴格遵循法律開展行政活動才能“傳送”民意。由此，間接民主下產生了行政法上的“傳送帶理論”，即“不受選民控制的行政官員對私人自由的侵入，由該模式予以了合法化”。⑩然而，隨著“行政國”圖景的展開與發展，行政事務范圍的急劇擴大及其專業化和技術化的增強使得立法機關不可能對行政機關精確授權。換言之，傳統的依賴傳送帶模式賦予行政活動以民意基礎的做法不再奏效。此時，如何保證行政活動的民主正當性？一種類似于議會立法的民主形式應運而生——公眾參與，其能夠通過公民直接參與到行政活動中進行利益表達和互動協商從而生成正當性。

　　2.公眾參與的引入可以保證權力清單的科學性和可接受性。必須要承認，靜態來看，行政機關相比于其他主體擁有無可比擬的信息優勢和技術儲備，然而一旦將其放入“行政國”圖景中，行政機關的知識結構在迅猛擴張的行政事務以及高速發展的信息技術面前顯得如此相形見絀。相反，各種市場主體反而在激烈的市場競爭中掌握了更為全面有效的信息，他們的參與可以彌補行政機關理性局限性的短板。權力清單所涉的行政權力龐大而繁雜，其中有些權力可能涉及極為專業的領域，行政機關擁有的信息可能也不足以讓其自信地做出“取舍”決定，為了保證權力清單編制的科學性，行政機關應該敞開大門、集思廣益，實現市場中知識資源的優化利用。更為重要的是，在對行政權力進行清理的過程中，一項權力是否保留、下放或者取消可能直接關涉行政權力針對對象的實質利益的減損與否，公眾參與的引入可以保證各種受影響的利益主體了解行政機關在編制清單過程中進行的利益衡量，消解公眾疑慮，增加清單的可接受性。

　　3.公眾參與可以克服權力清單編制中的“行政專斷”傾向。以行政規則為制度定位的權力清單體現的是行政機關對自身權力范圍以及邊界的主動約束，但是我們很難能夠預期一個行政機關在缺乏制約的情況下會主動放棄自己手中的權力或者對自己施加足夠的程序約束。反而，在這種封閉式的清單清理過程中可能會滋生新的“行政專斷”，使其淪為行政機關維護其違法權力的工具，公眾參與的引入就是要在這種“自制式清理機制”中打入一顆“他制”的楔子，實現“自制”與“他制”的平衡，防止可能出現的“行政專斷”。

　　4.公眾參與是保證權力清單接受社會監督的一種最重要的方式。目前，幾乎所有的地方出臺的權力清單編制的實施意見中都要求權力清單應該公布以接受社會監督，中辦、國辦在其指導意見中也明確要求地方各級政府對其工作部門以及垂直管理部門，對其設在地方的有行政職權的機構編制的權力清單采取多種方式予以公開并接受社會監督，而公眾參與是社會監督方式中的一種最為重要的方式。

　　5.公眾參與可以保證權力清單行政法價值的實現。權力清單的所實現的行政法價值很多，包括信息公開、摸清權力底數、規范權力、教育民眾以及祛除行政權之神秘性等，其中最主要的價值是規范權力、簡政放權的控權價值。而這些價值的實現主要依賴于與權力清單有關的清理行為、編制行為、參與行為、公布行為、實施行為和監督行為。在這一動態過程中，正是公眾參與保證了權力清單制度行政法價值的最終實現。