其次，權力清單中“創制性”的權力運行流程圖有助于實現簡政放權的目標。權力清單還有一個重要內容就是編制了每一項行政權力的運行流程圖。然而，并不是每一項權力流程圖都有規范依據。由于諸多原因的制約，統一的行政程序法典一直未被建立起來。但是行政權力的運行又要求行政機關遵循基本的程序制約，基于此，行政機關依據便民性原則適時地編制權力運行流程圖并為每一項行政權力的運行作出主體、期限、順序、時限的程序限制。行政權力流程圖一方面可以填補法律空白，增強行政行為實施的正當性；另一方面，這些流程圖也是行政主體及其工作人員依法行政的程序依據，對其自身具有自我約束的“自制”效力。④從這個意義上說，權力清單制度因其彌補行政程序立法缺位的作用而具有了程序法的屬性。

　　最后，權力清單的簡政放權功能并不意味著用依清單行政代替依法行政。依照職權法定原則，行政機關的行政權力只能源于法律，其運行也必須服從法律并受法律的約束。⑤因此，行政機關在通過權力清單調整行政職權及其行使的程序時都應該嚴格遵守依法行政的原則，對權力清單的制度定位也不能僭越法律。清單并不是行政權力的來源，所謂“行政權力進清單，清單之外無權力”，⑥因其違背了職權法定原則，應當是錯誤的和有害的。權力清單只是對行政權力的清理，即使存在因與上位法沖突而將權力取消或者基于行政管理重心下移的需要而將權力下放的情形，行政機關也并未以權力清單創設行政權力，至多提出了修改相應法規的建議。換言之，即使沒有權力清單，行政機關也可以依據已有的“立法性規范”行使職權，履行職責。

　　正是基于權力清單的簡政放權功能，我們認為其應該被定性為行政規則。之所以沒有將權力清單定性為行政規范性文件，一則因為行政機關對于調整的行政權力內容和增加的權力運行程序規范并不另由行政規范性文件發布，而是直接通過權力清單這一形式公開；二則是因為權力清單內涵和外在形式與我國行政規范性文件約定俗成的已有含義并不吻合，正如學者所言：“行政規則和規范性文件皆是行政機關基于法定職權制定和發布的帶有抽象性的規定，但是兩者的區別主要在于行政規范性文件有約束公民的法律效果，同時，基于行政公開原則和公民之知情權，規范性文件必須公布方能生效；換之于行政規則，由于其直接的約束對象是下級機關和所屬公務員，因此并沒有公布這一程序”。⑦在德國，行政規則就是指上級行政機關向下級行政機關、領導對下屬工作人員發布的一般——抽象命令。⑧行政機關為了完成執行法律的任務，通過行政規則對行政內部組織性、程序性等事項加以規定，由于不產生直接約束相對人的外部效力，因此，只要具有行政內部的權限即可，“行政規則的制定無須法律授權，以行政權的當然權能便可制定。”⑨

　　我國權力清單制度屬于行政權的“自我革命”，行政機關編制權力清單，主要是基于行政系統內部的層級指揮權而并非法律授權。從目前我國各地權力清單實踐中，我們也很難發現行政機關在權力清單編制過程中援引了其立法性職權。相反，從各地實踐來看，行政機關主要是基于建設法治政府和服務型政府目標，回應政府職能轉變、政府治理能力現代化的需要而為之，它屬于行政權的自我約束和行政系統的自律。就權力清單的程序要求(主要是公開要求)來說，似乎也并沒有強制性的要求，例如，中辦、國辦《指導意見》對權力清單的公布也只是要求在政府網站等載體上公布，程序較為寬松，這也契合行政規則本身的特點。因此從上述意義上來講，權力清單屬于一種自制性的行政規則。