作者：西南政法大學行政法學院教授，博士　喻少如

權力清單制度中的公眾參與研究

兼論權力清單之制度定位

　　內容提要：從其行政自制之控權風格、具體內容及其承載的功能來看，權力清單應被定位為行政規則。在此前提下，權力清單制度中的公眾參與模式必然受制于行政規則和公眾參與本身的特點。在具體的模式選擇中，行政機關應以“質量要求”和“可接受性要求”為基本的考量要素，根據具體情形并結合權力清單的類型，在“公眾參與的有效性模型”之下的五種類型之中做出選擇。

　　關 鍵 詞：權力清單/信息公開/行政規則/公眾參與/選擇標準

　　標題注釋：本文是國家社科基金項目“新型城鎮化進程中集體土地征收補償制度重構研究”(14BFX091)，西南政法大學2013年度科研項目“政府公共服務職能的法治建構研究”(2013-XZRCXM008)的階段性成果。

　　權力清單制度中引入公眾參與在各地已有實踐，作為權力清單制度框架中的一個具體的技術性構造，需要從理論上證成其存在之正當性并進而搭建公眾參與的“技術細節”，而這一目標能否達成的關鍵取決于權力清單定位是否清晰。

　　一、權力清單的制度定位——自制性行政規則

　　在各地推行行政權力清單的實踐中，我們必然會遇到權力清單性質界定的理論難題。有學者認為：“行政機關發布權力清單的行為，是一種將政府信息向不特定相對人的公開。”①這種觀點具有政策及規范上的依據，如果對比目前各地公布的權力清單的內容，確實與《政府信息公開條例》第9條、第10條規定的法定信息公開內容高度吻合。

　　無可否認，權力清單確實起到了一定的信息公開的作用，甚至從權力清單公示行政權力的全方位特征來看，將權力清單制度稱為中國行政權力“陽光法”亦不為過。然而，對權力清單的制度定位不應局限于此，而應在承認該種功能之基礎上進一步深化。事實上，權力清單起到的作用不僅僅是將法律中已有的行政權力及其運行程序“照搬”到清單之中并透過公布產生信息公開的作用，進一步來說，在現有的組織法不明確以及程序法缺位的情況下，權力清單在實踐中還承擔著更大的功能——簡政放權。

　　首先，權力清單的內容涉及行政權力的“取消、凍結、下放、轉移和整合”，其目標旨在促進簡政放權。在我國，權力清單有一個非常重要的內容，就是對我國各級人民政府及其組成部門所擁有的法定職權進行相應的梳理和列舉。從我國現行組織法來看，無論是國務院組織法還是地方各級人民政府組織法都規定了相應的行政職權，但這些規定過于簡單與模糊，缺乏可操作性，因此，行政系統自發地通過權力清單對法律授予的權力進行梳理與列舉，這在一定程度上彌補了我國行政組織法在此方面的不足，②并在此過程中起到了簡政放權的功能。權力清單的這一作用在中辦、國辦的指導意見中有明確規定：“要按照職權法定原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突矛盾的，調整對象消失、多年不發生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議。”③