中國自秦代開始實行郡縣制,建立了中央集權的官僚體系。按照韋伯的理解,這是一種以傳統支配類型為主的家產官僚制,與西方理性化的現代科層制相去極遠。在中國近現代化的過程中,雖然消滅了帝制,但是并沒有建立起西方意義上的憲政體制,其整個官僚體制構架雖然在制度上與西方的科層制相似,但是在內部運行的原則和規律方面,即上一小節所強調的社會關系方面,則在很大程度上仍然是傳統的。⑩或者說,一個官員在官僚制內要推動完成一件事,從動員到實施在很大程度上需要依靠其內部的關系結構,而支配這些關系的原則并非現代科層制的原則。

　　傳統官僚制的核心是官員選拔體制。從漢代的察舉制到唐宋的科舉制,選拔體制經歷了一個復雜的變化過程,到明清時期達到了科舉制的頂峰。作為選拔最關鍵的要素,科舉考試的內容越來越偏向“經義取士”,選拔出來的進士可以直接選任為州縣官員的一把手。這些人既無行政法律知識,又無施政治民經驗,對地方行政可以說是地地道道的“外行人”。同時,由于必須在家鄉五百里之外做官,這些官員對于其治理對象來說又是地地道道的“外鄉人”。我們可以將這種任用“外行人”和“外鄉人”做行政長官的體制稱為“二外政治”。這種選拔體制的用意是什么?這樣選拔出來的官員與我們所看重的政府內部運作的原則和關系結構又是一種什么樣的關系?

　　“二外政治”雖然是傳統官僚體制發展的結果,但也的確給當時的官員帶來了許多困惑。因此在明清時代,官場上盛行一類專門教人怎樣做官的書,總稱為《官箴書》。這些書大多是退休的州縣官員寫出自己的為官經驗,給自己的子弟等一些青年官員傳授“秘笈”所用。《官箴書》較早見于北宋,成熟于明代,盛于清代,按照狹義、廣義等不同的分類法,少說有八十多種,最多的說法有五百多種。(11)這些書種類駁雜,從公文案牘匯編到催科斷獄案例無所不有,實務多而虛文少,對我們理解官場中的規矩和原則頗有啟發。

　　在各種實務的討論中,《官箴書》強調最多的并非制度律條,而是如何選用幕友、如何管理和使用衙役胥吏。有些幕友寫的官箴書中也最強調如何選擇“東主”。在選用幕友的問題上,具有豐富的行政經驗雖然是必不可少的,但還是以人品厚重為前提條件。對待衙役胥吏,討論的大多是如何恩威并施、如何防止其營私舞弊、如何從胥吏中挑選相對老實的人等。《官箴書》中的這些內容,雖然明顯是針對缺少行政經驗的新官所言,但是重點在于如何能夠“知人善任”,而不是如何能夠直接提高行政績效。很少有《官箴書》建議用改變舊有組織構架和辦事程序的方式來解決諸如“信息不對稱”導致的隱瞞浮夸問題。另外,對于去外地做官的“新官”,一些《官箴書》會詳細說明上任時一些重要的程序,如在京應該拜訪哪些人物、到任應該如何祭神、如何行禮、如何與當地士紳來往等。我國自秦代以來就建立了“流官制”,目的是防止各種家族、家鄉的血緣、地緣關系對官員公務的侵蝕,而這也恰好從反面說明了這些血緣、地緣關系的重要性。

　　但是遍覽《官箴書》之后,讓人印象最為深刻的部分并非那些公文和案例,而是幾乎每一本官箴都會在前面用相當大的篇幅進行“道德說教”。這些說教大多是將“四書”“五經”中的原則和抽象道理具體化為官場上的“為官之道”,然后加以申述,比如為官應該“清、勤、慎”,并指出這些原則在經書中的根據等。從官箴書的性質和閱讀對象來看,并無進行道德宣傳的必要,這些在一定程度上作為“秘笈”的為官手冊花如此之多的篇幅進行說教,一定有一些重要的道理,這些道理與我們上一小節所強調的官場中的運作規則和關系網絡又有什么關系呢?