強調行政程序法律規范建設問題，是基于推進政府職能轉變必須于法有據，避免重蹈以往改革靠權力、關系等習慣或慣例最后又退回到原點的覆轍。以往政府職能轉變總局限在職能定位、權力結構、機構設置、人員編制等方面，習慣依據行政機關自定的紅頭文件之類法律效力較低的規范性文件，行政法律規范被忽視，相關立法空白多。即使規范性文件用的也多且濫，條文籠統模糊，執法者有過大自由裁量權。有的規定還與法律沖突，甚至違法。現行憲法和法律雖將部分行政機構設置權和變更權賦予了政府，但對政府如何行使這些權力沒有相應的具體程序規定，更沒有法定的論證程序以及對行政權力行使過程的監督和保障程序。一些行政法律，如《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》《行政許可法》《行政監察法》等對行政機關職權的規定較多，對如何行使職權以及法律后果等缺乏有效規定，而且還存在可操作性不強、內容過時、規制寬松、部門立法盛行等傾向?！秶鴦赵汗ぷ饕巹t》的頒布某種程度上彌補了上述不足，青海、天津、重慶、湖南、廣西等省市已嘗試行政決策立法，但尚無專門規范行政決策的法律，更沒有專門規范行政程序尤其規范行政改革的法律。無論普通法國度還是大陸法國度，都強調行政法對政府權力的法律控制，尤其程序建設越來越受到重視，20世紀以來世界范圍內興起的三次行政程序法典化浪潮就是明證，美、德、日、韓，中國臺灣和澳門都紛紛制定行政程序法，以應對行政權日益擴張對公平正義的不良影響，行政程序法立法已成為衡量一國法治實現程度的標志性立法。[14]中國一直存在重實體法輕程序法的傾向，經過多年努力，民事、刑事法律體系比較健全，唯獨行政法律方面欠缺，還沒有一部統一完整的實體行政法或關于行政改革程序的立法，致使改革的可行性和可接受性不強，成果得不到鞏固。[15]對此，一是要加強行政法律規范建設，為保障和規制政府職能轉變提供法律依據。建議制定行政程序法，或將行政改革或政府職能轉變涉及的行政程序方面內容充實進憲法、組織法和《國務院工作規則》等其它行政法律中，或制定單獨的《行政程序法》《行政改革法》《行政組織法》《行政編制法》《行政決策法》《行政監督法》《行政問責法》。無論怎么改，都應包含權力清單、責任清單、機構設置、權力運行、監督、問責等與行政改革和政府職能轉變有關的內容。在過渡期還要考慮如何與《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和編制管理條例等實現對接。二是行政立法程序必須法定，并與時俱進。要遵循《立法法》《行政法規制定條例》《規章制定程序條例》等有關規定，建立多元化法規起草機制，杜絕立法部門利益化和地方化，發揮人大、專家或獨立第三方在起草中的作用。行政立法還須根據改革需要及時調整，使立法和改革決策相銜接，每項改革都要同步考慮涉及的立法問題，做到重大改革于法有據。行之有效的及時上升為法律，不成熟的按法定程序作出授權.不適應的及時修改和廢止。不要再過度依賴審批、發證等行政管理方式，嚴格控制新設行政許可。三是逐步減少行政規范性文件，擴大法律的作用，“凡是直接影響公民、法人和其他組織權利義務的事項，原則上都要由法律法規作出規定。”對于制定法律法規條件還不成熟確需制定規范性文件的，也要符合法律法規和國家規定，并公開征求意見。同時處理好法律、行政規范性文件與黨規政紀的銜接問題。