一、建設善治意義上的治理服務型法治政府：依法推進政府職能轉變的目標和國家治理現代化的重要依托

　　“推進國家治理現代化，從本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。國家治理體系本質上就是國家制度體系，只有通過法制化，將各種國家治理制度上升為憲法和法律，以法律的普遍約束力和國家強制力保證其實施，才能提升國家治理體系的執行力。提高治理能力，最關鍵就是要提高運用法治思維和法治方式的能力。”[1]行政作為與立法、司法、行政職能分工的產物，是基于法律授權執行國家法律和立法機關意志的規范性政治行為，相對于創制法律的立法而言，處于執行法律的從屬地位。其與追訴犯罪、裁判糾紛的被動執行適用法律的司法的區別在于是為實現國家目的主動執行適用法律。[2]隨著現代行政的發展，特別20世紀70年代以來法治化成為發達國家政府管理的時代特征，行政行為由立法機關授權委托成為潮流，其法律執行功能凸顯。從法制角度解釋行政現象也成為趨勢，如美國學者喬治·戈登就把行政定義為執行立法機關和法院頒布的法律的過程。戴維·羅森布魯姆也認為行政就是完成立法和司法部門的指令[3]，按憲政理論，行政機關的合法性源于人民法律形式的授權。行政行為作為對相對方權利義務的一種影響，除要求在法律范圍內行使職權，還應受到行政處罰、行政訴訟等嚴格的法律制約，“沒有法律規范就沒有行政”。[4]法相對于行政具有支配地位，在現代社會更是如此。

　　黨中央將“全面推進依法治國”視為推進國家治理現代化的重要保證，就是要在國家治理中使憲法和法律具有最高權威性，一切社會關系都納入法律范圍加以調整，各項制度都要依法建立和運行，特別是在政府與市場、社會、公民、司法等相互關系中能夠依法確立比較清晰的權力與權利關系，并通過建立有效的法律責任體系予以確認和保證，即國家治理法治化。與以往政府為唯一主體，依據管制理念，將法制作為管理手段的管制型政府模式的政府管理法制化不同，國家治理法治化是作為多元治理主體之一的政府依據現代治理理念，以依法治國為治國理政基本方式，通過建設法治政府與其他治理主體有效互動，依法全面履行政府職能，進而實現國家治理現代化的過程。現代政府都是依法全面履行政府職能的法治政府，要求職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。要求行政機構依法設立、行政權力依法取得、行政程序依法確定、行政行為依法作出、行政責任依法承擔。政府治理能否實現法治化，關系國家治理能否現代化。政府治理和政府管理都需要權力和權威，但政府治理作為政府管理的深化不僅靠上行下達的行政權威，而且更強調包括政府在內的多元主體在互存、互信、互利基礎上協商談判與合作，以實現公共利益最大化，即“善治”。善治的核心要素是法治，善治的政府應是法治的政府。