四、農村土地集體產權的主體化及其治理機制

　　農村集體經濟組織的存在和發展離不開土地這一基本要素，尤其在城鎮化進程中，針對農村集體經濟存在的問題，需重新認識集體經濟組織與土地所有權的關系。

　　(一)農村土地所有權制度的創新問題

　　集體土地所有權是財產權的一種重要類型而不是實現和鞏固社隊體制的一種工具。但當這樣的所有權制度一方面成為農村發展的基礎；另一方面因其尚需克服的內在沖突而不能以一般的財產權規則來衡量時，其實踐效果自然不盡如人意。基于此，在集體土地所有權規則已發生根本性變化的時候，集體土地所有權與集體經濟組織之間的關系應當如何調整？在某一個集體土地所有權上是否應當設立一個集體經濟組織，或者某一個集體經濟組織需要成為某一土地所有權的主體后才成其為集體經濟組織，以使兩者之間仍然維持一一對應的關系？如果這種一一對應的關系不能得到維持，集體所有權和集體經濟組織的法律意義又如何體現？值得注意的是，對集體經濟組織與集體土地之間的關系不分具體情形區別對待，其結果是又回到社隊思維的框架中，以社隊思維打造集體經濟組織，以社隊體制衡量集體所有權。集體土地所有權對集體經濟組織具有直接影響，但集體經濟組織應當根據相應的組織章程成立，而不是根據集體土地所有權成立。經濟組織的法律基礎是經濟組織法，而所有權的法律基礎是財產權利法。

　　根據黨的十八大提出“有序推進農業轉移人口市民化”和十八屆三中全會提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”的指導思想，有學者分析了在我國農民分化和農村土地功能變化情況下的土地制度創新機理，提出了“農民分化—農村土地功能變化—分化農民土地產權訴求變化—農村土地制度創新”的邏輯線索，揭示了在農業轉移人口市民化背景下，農村土地的創新問題，同時認為農村土地制度創新的焦點是賦予農民“退出權”，即在退出農村集體經濟組織時，有權處置自己在集體土地和其他集體財產中的個人部分和獲得經濟補償的權利。[20]也有學者認為，城市居民可以將房屋以高價賣給任何人，而農村居民卻不能隨意將土地賣給其他人，這是明顯的歧視。現行的城市建設用地要首先將農村用地變更為國有土地的做法，堵塞了農民分享經濟發展和城市化帶來的成果的權利。憲法中城市土地歸全民所有、農村土地歸集體所有，與處于公益需要才能對農村土地加以征收這兩項規定是相互矛盾的。[21]

　　要解決集體土地征收的“公正補償”問題，需要在“被征收人的所失—征收人的所得”之間的過渡地帶選擇一個平衡點，運用稅收、轉移支付、補償等手段，從土地補償、勞動力安置、社會保障、就業扶助等方面對被征收人進行綜合補償安置。由于集體土地所有權的不可交易性，導致了“公正補償”標準的困局，只能繼續完善現行的上級政府制定的征地“公正補償”的標準制度。同時也可借鑒我國集體土地征收補償安置中的一些的創新成果。[22]