作者：盛世海 孫立彬

　　實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是“十三五”時期適應新形勢，實現環境質量總體改善目標的一個重要的改革舉措，是生態文明體制改革的重要組成部分。

　　實施這一制度是為了解決地方政府對環境執法的干預及部分地區存在的執法不嚴、基層執法能力明顯不足等問題，更有效地實行最嚴格的環境保護制度。以此落實企業環境保護主體責任，推動環境違法向環境守法轉變，推動環境質量持續改善。

　　筆者認為，垂直管理在具體落實過程中，應著重解決好4個問題。

　　首先，解決好環境監察系統的身份問題。從當前狀況來看，這一問題給省及以下環境監察執法工作帶來了很多困擾。雖然《環境保護法》對環保部門環境執法進行了明確授權，國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》也明確要求加強環保部門的執法能力建設。但是，由于環保部門未被列為執法部門，導致執法車輛、制服等無法得到有效配套保障，甚至在部分地區環境監管執法經費未納入財政的全額保障范圍。

　　此外，作為環境監管執法的主要力量，省及以下環境監察部門只是環保部門的直屬單位，大部分為參公或者公益一類事業單位，只是受環保部門委托進行環境監管執法工作，行使部分執法權限，這使得環境執法的獨立性、權威性和有效性受到影響。建議在垂管制度的實施過程中，進一步協調有關單位，通過出臺法律解釋或者單項授權等方式明確省及以下環境監察部門的執法地位，確保更加有效地開展好環境監察執法工作。

　　其次，解決好環境監管執法在環境管理的定位問題。近一兩年，國家密集出臺了一系列文件，環境保護部也對部分司局職能進行了調整。各省在實施省以下環境監察執法系統垂管制度時要將其納入整個環境管理體系的改革中考慮，明確好督企和督政、統一監管和元素管理、局部和整體、手段和目的的關系，在整體大框架下進行操作，才能從根本上起到實效。

　　第三，解決好市縣兩級環境監察部門和地方環保部門之間的關系問題。省以下環境監察部門垂管之后，縣級環保局變為市級環保局的派出機構，市縣兩級環境監察部門由原來環保局的直屬單位變為隸屬關系不同的兩個單位，環境監察部門的執法也由原來環保局的委托執法轉變為省環保部門的委托執法或授權執法。

　　這樣，就可能產生3個問題。一是市縣兩級環保部門在進行環境執法過程中各方面的能力尤其是環境執法人員配置匱乏，在實際工作中可能會導致環境執法的缺位。以安徽省黃山市環境保護局為例，市環境保護局行政人員編制15名，市環境監察支隊人員編制20名，原環境監管執法工作基本由環境監察支隊專門從事，但垂管后只能由環保局自行開展，人員配備明顯不足。二是如果省級環保部門及垂管后的環境監察部門和市縣環保部門都有環境執法授權，兩者都有執法需求，也都可以進行環境執法，這在實際工作中就可能出現重復執法、過度執法問題。三是市縣環保部門的環境管理整體性較難維持。對一個地區來說，環境管理在相當程度上具有整體性，從環境保護的宏觀管理、排污許可、項目審批直至環境監測、環境監管執法在一定程度上是無法割裂的，但垂管制度的實施可能會割裂這種整體性。在實施省以下環境監察執法機構垂管制度前，需要明確市縣環保部門和環境監察部門之間關系，探索實施市縣環保部門領導由省級環保部門和地方政府協商任命、市縣環境監察部門可橫向交流等制度，在兩者之間建立比較完善的溝通協調機制。在保持環境執法獨立性的前提下，解決可能出現的環境管理碎片化、環境執法缺位或者重復執法、過度執法的問題。

　　第四，解決好監管力量整合的問題。目前來看，分布在不同領域、不同部門、不同層次的環境監管職能還比較多。因此，必須有序整合監管力量，建立權威統一的環境執法體制。例如，目前對自然保護區的管理，林業、海洋、國土、環保等多個部門均有參與。由于部門利益問題，經常相互扯皮，無法形成統一意見。各層級的自然保護區都長期存在著一些違法違規開發建設的情況，卻一直無法得到有效遏制。隨著環境管理體系改革步伐的推進，在理順環保部門內部機制的前提下，應有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，為改善環境質量提供更堅實的制度保障。（盛世海 孫立彬）