作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長　李佐軍

　　習近平同志指出：“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”建設生態文明、走向生態文明新時代，加強生態文明制度建設是關鍵。加強生態文明制度建設的一個緊要環節，則是推進供給側改革。

　　建設生態文明關鍵在制度

　　生態文明建設是一項系統工程，具有“五全”特點。一是生態環境保護需要“全領域”覆蓋，即覆蓋所有國土、城鄉、山水林田湖和各個行業。二是生態環境保護需要“全環節”管理，將山水林田湖視為一個整體，進行全流程管理，嚴防源頭、嚴控過程，對造成環境污染后果的更要嚴懲。三是生態環境保護需要“全天候”推動，堅持全天24小時不間斷行動以防止晚上偷排等情況發生，堅持連續多年持續推動。四是生態環境保護需要“全手段”實施，即綜合運用法律、行政、市場和道德等手段推動。五是生態環境保護需要“全社會”行動，讓政府、企業、公眾等各個主體共同行動起來。

　　“全領域”覆蓋需要通過全國統一的生態文明制度特別是統一的治理體制進行協調，以避免出現東部污染向中西部轉移、城市污染向農村轉移、陸地污染向水體轉移、工業污染向農業轉移等情況。“全環節”管理需要從源頭、過程、結果三個基本環節設計生態文明制度，存量生態環境問題重在結果環節的治理，增量生態環境問題重在源頭、過程環節的治理，要將三個基本環節的治理制度有機銜接起來，以形成最好的整體治理效果。“全天候”推動需要在生態文明制度設計上考慮特殊時段，如夜間、放假期間、經濟高增長期間的制度漏洞和制度有效性問題，以提高生態文明建設的整體效果。“全手段”實施就是要運用所有制度手段，如法律法規、標準、行政管理、總量控制、市場交易等制度來建設生態文明，同時要形成與生態文明建設相適應的道德風尚、思想觀念等。

　　這里尤其要強調，建設生態文明需要強化“全社會”行動的制度保障。個人、企業、政府部門既是能源資源的消耗者和污染物的排放者，也是生態文明的建設者。生態文明建設具有外部性，排放者損害了社會效益，但個人收益卻很大；建設者增加了社會效益，但個人收益卻很小。這正是當下生態文明建設的難點所在。解決這一問題，需要通過科學的制度設計使各個主體的付出與回報對稱、損害與懲罰對稱、責權利對稱，并承擔其應有職責。政府主要是制定法律、法規、政策、規劃、標準，開展試點，提供公共服務；企業應努力提高效率，降低能源資源消耗，減少環境污染；社會組織應發揮自身優勢，開展形式多樣的生態文明建設活動；公眾應樹立生態文明意識，盡量減少能源資源消耗，減少浪費，控制污染排放。

　　生態文明制度建設離不開供給側改革

　　生態文明建設與供給側改革有著密切關系。生態文明建設的本質是推動綠色發展，而綠色發展的關鍵是以盡可能少的能源資源消耗和環境破壞來實現經濟社會發展。綠色發展是“綠色”與“發展”的有機結合，是“既要金山銀山，也要綠水青山”。綠色可用“低消耗、低污染、低排放”來表示，發展可用“高效率、高效益、高循環”來表示，綠色發展則可用“消耗和排放生產率”（產出量/消耗量和排放量）來表示。作為分母的消耗量和排放量包括各種能源資源的消耗量和“三廢”、二氧化碳等的排放量，作為分子的產出量可用GDP或國民收入來表示。能源資源消耗量和污染排放量越少，產出量越高，則綠色發展水平越高。綠色發展的核心是提高單位能源資源消耗或單位污染排放的產出率。而供給側改革的重要目的也是通過制度改革提高全要素生產率，以實現經濟可持續發展。因此，從提高效率的角度看，生態文明建設與供給側改革是相通的。

　　建設生態文明的重點是從源頭控制和減少能源資源消耗和污染排放。做到這一點必須提高全要素生產率，而提高全要素生產率正是供給側改革的要義所在。當前，全國上下都在討論供給側改革，一些人將供給側改革簡單地理解為淘汰落后產能、優化供給結構以實現與需求結構的對接。這確實是供給側改革的重要內容，但若局限于此，就忽略了“結構性改革”，沒有抓住供給側改革的要義。“供給側改革”是指從供給側入手推進的改革；“結構性改革”是指針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革；“供給側結構性改革”是指從供給側入手、針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革。所以，供給側改革是指供給側結構性改革。供給側結構性改革的要義是提高效率，淘汰落后產能和優化供給結構的目的就是為了提高經濟效率，而不是為淘汰而淘汰或為優化而優化。

　　可見，推進供給側改革一定要改革制度，并非有些人理解的優化產業和產品結構那么簡單。供給側改革的目的在于從源頭上減少能源資源消耗和環境污染，所以供給側改革包括所有可提高效率的改革。實踐中，可分為針對主體的改革，如創業就業制度改革、國有企業改革、壟斷行業改革、政府機構改革、行政審批制度改革、干部考核制度改革等；針對要素的改革，如土地制度改革、資源產權制度改革、金融制度改革、環境制度改革、科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等；針對結構的改革，如戶籍制度改革、城鄉差別福利制度改革、養老和醫療衛生制度改革、價格制度改革等。