作者：井　敏

　　李克強(qiáng)總理在2016年的《政府工作報(bào)告》中提出，要“完善政府與社會(huì)資本的合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情”。但我國(guó)推進(jìn)PPP模式卻一直存在著“三高一低”現(xiàn)象。所謂的“三高”是指，政府對(duì)推廣運(yùn)用PPP的期望高、央企和地方融資平臺(tái)參與PPP的興趣高、中介咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)的熱情高;“一低”則是PPP模式中最重要的一個(gè)主體即社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本的參與程度低。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了社會(huì)資本本身的融資能力之外，更重要的還是與我們政府運(yùn)作PPP的模式有關(guān)。要想真正實(shí)現(xiàn)總理所提出的“充分激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情”，政府首先要做好以下三個(gè)方面的工作。

　　招標(biāo)過(guò)程的公平、公正和公開(kāi)。招標(biāo)是PPP模式中社會(huì)資本與政府實(shí)質(zhì)接觸的首要環(huán)節(jié)，這個(gè)環(huán)節(jié)中政府能否做到公平和公正將直接決定著社會(huì)資本的參與熱情。政府要做到公平、公正就必須對(duì)所有競(jìng)標(biāo)者一視同仁，真正基于競(jìng)標(biāo)者的資質(zhì)、出價(jià)、融資能力以及在業(yè)內(nèi)的過(guò)往表現(xiàn)等來(lái)選擇，而不是基于人情關(guān)系或懾于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威等非相關(guān)因素。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)在公共項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程中，還存在著大量圍標(biāo)、串標(biāo)以及陪標(biāo)等現(xiàn)象，這也是社會(huì)資本不管輕易涉足的主要原因之一，尤其是在今天各國(guó)可能不再簡(jiǎn)單地以“最低出價(jià)選擇”為原則，而更多傾向于“最優(yōu)價(jià)值選擇”原則的大趨勢(shì)下。

　　因?yàn)閺暮芏鄧?guó)家的實(shí)踐來(lái)看，“最低出價(jià)選擇”雖然表面上是一個(gè)以出價(jià)最低為剛性原則，可以有效約束政府隨意操作的空間，保證競(jìng)標(biāo)者基于價(jià)格的公平和公正;同時(shí)也滿足了政府“花最少的錢(qián)辦更多的事”的效率需求，但其弊端也很明顯，其中最為大家所詬病的就是很可能誘導(dǎo)社會(huì)資本有意采取“先買(mǎi)入再謀利”的策略，即先報(bào)出一個(gè)不現(xiàn)實(shí)的低價(jià)，得到合同后再試圖通過(guò)修改合同謀利。另外，“最低出價(jià)者選擇”原則也使政府很難規(guī)避那些有不良記錄，但滿足競(jìng)標(biāo)要求的最低資質(zhì)者。所以，遵循“最低出價(jià)者選擇”原則很可能帶來(lái)社會(huì)資本不能履約或者不能很好履約的風(fēng)險(xiǎn)，很多西方國(guó)家的實(shí)踐也證實(shí)了這一點(diǎn)，也正是基于此，這些國(guó)家轉(zhuǎn)而更為青睞一種被稱之為“最優(yōu)價(jià)值選擇”的原則。“最優(yōu)價(jià)值選擇”就是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判綜合考慮競(jìng)標(biāo)者的資質(zhì)、價(jià)格、融資能力以及過(guò)往表現(xiàn)，而選擇一個(gè)綜合實(shí)力最強(qiáng)的競(jìng)標(biāo)者的選擇方式。這種方式由于考慮的因素相對(duì)較多，又沒(méi)有一個(gè)剛性標(biāo)準(zhǔn)，因此也就給了政府更大的自由裁量空間，同時(shí)也帶來(lái)了人為操作進(jìn)而影響公平、公正的風(fēng)險(xiǎn)。

　　那么，如何既保持政府在“最優(yōu)價(jià)值選擇”中的自由裁量權(quán)，以便選出一個(gè)綜合優(yōu)勢(shì)最突出而不是僅僅價(jià)格最低的競(jìng)標(biāo)者，同時(shí)又防止自由裁量權(quán)過(guò)大而可能導(dǎo)致的有失公平、公正呢?招投標(biāo)信息的盡可能公開(kāi)恐怕就是最好的方法。這些信息不僅包括政府選擇競(jìng)標(biāo)者時(shí)會(huì)考慮的因素，涵蓋企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)水平、融資能力和過(guò)往表現(xiàn)等，以及各個(gè)因素的權(quán)重指數(shù);參與競(jìng)標(biāo)的公司名稱、基本信息、所提供的標(biāo)書(shū)的相關(guān)信息;評(píng)標(biāo)的過(guò)程、選擇或不選擇某一競(jìng)標(biāo)者的依據(jù)、原因等。只要不涉及國(guó)家安全和商業(yè)秘密，原則上都要公開(kāi)，以接受媒體、公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及所有參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本的監(jiān)督。比如美國(guó)聯(lián)邦法律就要求，政府要向未中標(biāo)者通報(bào)，解釋它們沒(méi)有勝出的原因、投標(biāo)書(shū)的缺陷、勝出者的特征、相對(duì)優(yōu)勢(shì)以及勝出者的名字等。

　　設(shè)置動(dòng)態(tài)談判機(jī)制。在政府與社會(huì)資本合作的PPP模式中，政府首先必須清楚的一點(diǎn)是，絕大多數(shù)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目并不是來(lái)做慈善的，而是看重了公共項(xiàng)目相對(duì)穩(wěn)定而長(zhǎng)期的盈利空間。所以，政府在與社會(huì)資本的合作中，不能只考慮借助社會(huì)資本提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量以及化解地方債務(wù)等有利于政府的一面，還要考慮留給社會(huì)資本一個(gè)合理的盈利空間的一面。但由于這些項(xiàng)目的合作時(shí)間一般都在十年之上，甚至是二十、三十年，誰(shuí)也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)這期間會(huì)出現(xiàn)什么樣的變化，如果政府只拘泥于初始合同條款，而讓所有變故帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)都交由社會(huì)資本承擔(dān)，則社會(huì)資本就一定會(huì)對(duì)參與PPP項(xiàng)目心存顧慮。

　　為了打消社會(huì)資本的這種顧慮，就需要設(shè)置一個(gè)動(dòng)態(tài)談判機(jī)制，該機(jī)制將對(duì)什么情況下可以重新談判并修改合同事前設(shè)置雙方認(rèn)可的條件，比如重大自然災(zāi)害、運(yùn)營(yíng)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等的重大變化，導(dǎo)致原有的合同規(guī)定條款無(wú)法執(zhí)行，社會(huì)資本失去營(yíng)利空間等(當(dāng)然其自身經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的問(wèn)題不在此列)，社會(huì)資本就可以依規(guī)提出重新談判需求。這個(gè)機(jī)制的設(shè)計(jì)實(shí)際上就是給社會(huì)資本吃顆定心丸，即在幾十年的合作過(guò)程中，如果出現(xiàn)了非自身經(jīng)營(yíng)類的重大變故，政府會(huì)根據(jù)實(shí)際發(fā)生的情況，與其重新談判，以保證其得到相對(duì)合理的利潤(rùn)。

　　這也是被稱為我國(guó)第一個(gè)真正意義上的PPP項(xiàng)目(泉州刺桐)大橋給我們的警示。泉州刺桐大橋采用的是PPP的典型模式即BOT方式建設(shè)，由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司按60∶40 的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司”，名流公司擁有30年(含建設(shè)期)經(jīng)營(yíng)權(quán)(至2025年)，期滿后全部無(wú)償移交給國(guó)家。自1996年底投入經(jīng)營(yíng)后，車輛通行費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，至2001年已上升至4700萬(wàn)元，2006年更達(dá)到8100萬(wàn)元。不過(guò)，2006年后，隨著平行于刺桐大橋的過(guò)江大橋達(dá)到了七座，且都是免費(fèi)的，刺桐大橋的經(jīng)營(yíng)就開(kāi)始走下坡，至2013年通車費(fèi)用已降至4200萬(wàn)元。之后刺桐大橋的經(jīng)營(yíng)就陷入了尷尬境地：繼續(xù)收費(fèi)，不僅越來(lái)越無(wú)費(fèi)可收，而且也引起當(dāng)?shù)毓姷牟粷M;停止收費(fèi)，政府又不愿回購(gòu)，公司的投資和收益將遭受重創(chuàng)。一時(shí)間這個(gè)曾經(jīng)被認(rèn)為我國(guó)PPP模式成功典范的項(xiàng)目卻成了運(yùn)營(yíng)失敗的典型案例。雖然最終該項(xiàng)目還是被移交給了政府并從2016年開(kāi)始停止收費(fèi)，但這個(gè)項(xiàng)目帶給我們的反思卻是深刻的。倘若刺桐大橋項(xiàng)目在簽約之初就設(shè)計(jì)有動(dòng)態(tài)談判機(jī)制，這個(gè)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)所出現(xiàn)的種種變化就不至于出現(xiàn)這么多的爭(zhēng)議和困難了。

　　政府要有契約精神。我國(guó)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情不高，還有一個(gè)重要原因，就是對(duì)政府的信任度不夠。一個(gè)十幾二十幾年的合作項(xiàng)目要?dú)v經(jīng)數(shù)位地方主政者，而現(xiàn)實(shí)中某些地方政府常常是“新官不理舊官賬”，一旦政府換人，就可能會(huì)使原有PPP項(xiàng)目出現(xiàn)變故，這也是導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目熱情不高的重要原因。而要破解這一疑慮，就必須建立政府的契約精神。

　　所謂“契約精神”，簡(jiǎn)單說(shuō)就是一種自由、平等、守信的品格。具體到PPP項(xiàng)目中，所謂“自由”就是指政府和社會(huì)資本是否采用PPP模式合作提供某種公共服務(wù)，是雙方自主選擇的結(jié)果，即社會(huì)資本參與某一個(gè)PPP項(xiàng)目是基于其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、盈利機(jī)會(huì)等評(píng)估后的自主選擇，而政府選擇某一社會(huì)資本作為合作伙伴也是基于其對(duì)服務(wù)、效率以及成本等評(píng)估后的自主選擇，無(wú)論是政府對(duì)社會(huì)資本還是社會(huì)資本對(duì)政府都沒(méi)有任何強(qiáng)制性權(quán)力。所謂“平等”就是指政府和社會(huì)資本在PPP模式中是平等的合作伙伴關(guān)系。二者之間既不是雇傭關(guān)系，更不是科層制中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及基于這種關(guān)系而產(chǎn)生的命令和服從關(guān)系。所謂 “守信”就是指政府和社會(huì)資本都要嚴(yán)格遵循合同規(guī)定，要像敬畏法律一樣敬畏合同。項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及具體指標(biāo)、監(jiān)管權(quán)限、社會(huì)資本的參與模式、獲利方式、特殊情況下的再談判機(jī)制等等，都需要在合同中盡可能詳細(xì)約定，任何一方都不能在不征求和取得另一方同意的前提下，單方面修改或終止合同。契約精神對(duì)政府和社會(huì)資本的要求是一樣的，但基于政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系，即政府由于擁有公共權(quán)力并占有大量的公共資源，相較于社會(huì)資本而言具有天然優(yōu)勢(shì)，因此契約精神對(duì)政府的要求就更為迫切也至關(guān)重要。而這種精神對(duì)于一個(gè)更擅長(zhǎng)于以權(quán)力而發(fā)號(hào)施令的政府而言，無(wú)疑也是一個(gè)更大的挑戰(zhàn)。