【光明論?2016年“兩會(huì)”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于共享發(fā)展和社會(huì)保障的有關(guān)講話(huà)精神，特別需要有能夠完整、客觀(guān)、理性地反映中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程的綜合評(píng)估報(bào)告。就此，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織30多位知名社會(huì)保障專(zhuān)家學(xué)者編寫(xiě)《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會(huì)”召開(kāi)之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》的核心觀(guān)點(diǎn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革與體系建設(shè)進(jìn)行全景式跟蹤評(píng)價(jià)和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨(dú)家刊發(fā)，以饗讀者。

　　系列之二：

　　中國(guó)社會(huì)保障改革面臨四大問(wèn)題與五大挑戰(zhàn)

　　作者：全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授　鄭功成

　　在充分肯定“十二五”期間社會(huì)保障領(lǐng)域取得重大進(jìn)展的同時(shí)，還必須看到，由于受到多種因素的制約，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)仍然處于滯后狀態(tài)，并面臨著必須妥善應(yīng)對(duì)的諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

　　（一）社會(huì)保障改革與制度建設(shè)中存在著四大問(wèn)題

　　1.社會(huì)保障發(fā)展理念出現(xiàn)迷霧。當(dāng)前有一種令人擔(dān)憂(yōu)的現(xiàn)象是：在制度變革過(guò)程中往往因過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而迷失社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求的社會(huì)公平、分配正義與文明進(jìn)步目標(biāo)，因過(guò)度關(guān)注個(gè)人得失與崇尚利已而忘記社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的互助共濟(jì)與公益本色，因過(guò)度關(guān)注當(dāng)下與短期應(yīng)對(duì)而忽略社會(huì)保障制度發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視的歷史經(jīng)驗(yàn)與長(zhǎng)久的穩(wěn)定預(yù)期，因過(guò)度關(guān)注局部與細(xì)節(jié)問(wèn)題而罔顧社會(huì)保障制度實(shí)踐應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的完整功能與綜合效應(yīng)，還有期望政府包辦一切的“泛福利化”思潮和主張個(gè)人自我負(fù)責(zé)的“反福利”等極端取向。一方面，一些人不是正視中國(guó)社會(huì)保障供給總量依然不足、保障水平總體依然偏低、保障權(quán)益結(jié)構(gòu)依然失衡等客觀(guān)事實(shí)，而是渲染所謂“福利病”、“福利國(guó)家病”、“福利陷阱”和社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政崩潰論調(diào)，主張限制甚至削減公共福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取大賬戶(hù)制、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)化等等，這些主張可能動(dòng)搖社會(huì)保障互助共濟(jì)與公益制度的根基，背離國(guó)民共享發(fā)展成果和走共同富裕道路的國(guó)家發(fā)展取向。另一方面，公眾對(duì)社會(huì)保障制度的期望越來(lái)越高，不僅要求持續(xù)提高養(yǎng)老金、醫(yī)保等社會(huì)保障待遇，而且要求免費(fèi)醫(yī)療、普遍性福利的呼聲高漲，一些地方亦將福利項(xiàng)目作為短期政績(jī)工程，這種現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。在反福利與泛福利思潮并存且各有市場(chǎng)的條件下，必然直接影響人們對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)，也會(huì)對(duì)制度變革產(chǎn)生復(fù)雜的影響，它還會(huì)掩蓋現(xiàn)行制度安排中的結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)益不公等問(wèn)題，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)及個(gè)人責(zé)任邊界不清，造成社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)職能紊亂，從而不利于社會(huì)保障體系建設(shè)的健康發(fā)展。在國(guó)家發(fā)展理念已經(jīng)清晰的背景下，中國(guó)急切需要走出社會(huì)保障發(fā)展理念的迷霧。

　　2.缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。中國(guó)的社會(huì)保障改革，是伴隨經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的漸進(jìn)改革而采取自下而上、局部試驗(yàn)的方式來(lái)推進(jìn)的，盡管這種策略激發(fā)了地方的改革創(chuàng)新積極性，但缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)的改革必定陷入改革方案五花八門(mén)、改革舉措莫衷一是的泥潭，并且會(huì)在制度不成熟、不理性的條件下形成和固化利益分割的格局，進(jìn)而形成制度整合的巨大阻力，當(dāng)前多項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目面臨難以深化改革的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。首先，宏觀(guān)層面缺乏對(duì)完整社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)。在政策層面迄今仍未見(jiàn)到對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系發(fā)展目標(biāo)及應(yīng)持發(fā)展理念的清晰界定，仍未見(jiàn)到對(duì)社會(huì)保障體系及其主要制度安排的結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行合理定位。以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大基本制度體系為例，就必須有合理的功能定位與責(zé)任分工，從而必須站在超越上述單一制度體系之上的視角來(lái)通盤(pán)考慮；再以多層次保障體系而論，也必須通盤(pán)考慮政府主導(dǎo)的法定保障制度與市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制主導(dǎo)的補(bǔ)充保障之間的合理分工與協(xié)同，既要確保社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)通過(guò)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的利用不斷壯大，又不能違背市場(chǎng)規(guī)律與社會(huì)組織運(yùn)行規(guī)律。中國(guó)多層次體系建設(shè)提出了多年并采取了多種舉措，但因缺乏頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同推進(jìn)，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。其次，中觀(guān)層面缺乏對(duì)基本社會(huì)保障制度類(lèi)別的頂層設(shè)計(jì)。以老年保障為例，現(xiàn)實(shí)中就缺乏對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障的統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)，養(yǎng)老服務(wù)、老年護(hù)理及關(guān)乎老年人尊嚴(yán)的文化服務(wù)、社會(huì)參與、臨終關(guān)懷、殯葬事業(yè)發(fā)展的滯后，正在日益影響著數(shù)以?xún)|計(jì)老年人的生活質(zhì)量。再以醫(yī)療保障為例，盡管“三醫(yī)”聯(lián)動(dòng)是醫(yī)改的最大共識(shí)，現(xiàn)實(shí)中各地醫(yī)改仍是各部門(mén)分割推進(jìn)、各地區(qū)分散試點(diǎn)，結(jié)果無(wú)法找到全面深化醫(yī)改的縱橫交錯(cuò)著力點(diǎn)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“三醫(yī)”之間的良性互動(dòng)和同向集中攻關(guān)，甚者還造成了醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥之間的效果對(duì)沖。再次，微觀(guān)層面對(duì)各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)仍然欠缺。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等重要保障項(xiàng)目都采取了各地試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略，也均留下了“摸石頭過(guò)河”的深刻痕跡，存在著責(zé)任失衡、層次不清晰、管理體制與經(jīng)辦機(jī)制欠合理、與相關(guān)制度之間缺乏協(xié)同等缺陷，這些缺陷均涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。兒童福利、殘疾人福利等項(xiàng)目更是還未有過(guò)系統(tǒng)考慮與設(shè)計(jì)，等等。因此，“十三五”期間的社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)任務(wù)異常艱巨。