作者：張海波

　　應(yīng)急管理如果不能發(fā)揮預(yù)期功能，就會(huì)產(chǎn)生應(yīng)急失靈。引發(fā)應(yīng)急失靈的原因有很多，其中之一便是風(fēng)險(xiǎn)屬性的變化。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不斷演進(jìn)，我們尤其要重視新興風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的應(yīng)急失靈；尤其在過去的一年中，霧霾頻繁侵襲，股市劇烈動(dòng)蕩，新興風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)有增無(wú)減，如何應(yīng)對(duì)已經(jīng)成為當(dāng)前管理實(shí)踐亟待解決的問題。

　　顧名思義，新興風(fēng)險(xiǎn)指的是新近表露的風(fēng)險(xiǎn)，以區(qū)別于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在應(yīng)急管理的理論研究中，還有一些類似的概念，也用來區(qū)別于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，與新興風(fēng)險(xiǎn)大致同義。例如，災(zāi)害社會(huì)學(xué)中有“巨災(zāi)（catastrophe）”的概念，以區(qū)別于傳統(tǒng)“災(zāi)害（disaster）”，主要強(qiáng)調(diào)災(zāi)害尺度的變化對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)；危機(jī)研究中有“跨界危機(jī)”的概念，主要強(qiáng)調(diào)危機(jī)跨越部門和屬地管轄權(quán)限對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)；應(yīng)急管理的研究中出現(xiàn)的“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的概念，主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理主體的擴(kuò)展對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)；國(guó)際政治研究中出現(xiàn)的“非傳統(tǒng)安全”的概念，主要強(qiáng)調(diào)安全主體的變化對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)；經(jīng)合組織于2003年提出了“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”的概念，主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)傳播路徑的變化對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)。這樣的概念還有不少。相比之下，新興風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)更為綜合的概念，包含了上述概念各自強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)屬性的變化。

　　初步來看，新興風(fēng)險(xiǎn)主要有三個(gè)屬性，這三個(gè)屬性與中國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系都有內(nèi)在的沖突，并因此導(dǎo)致應(yīng)急失靈。

　　陌生性。這是新興風(fēng)險(xiǎn)的首要屬性。按照社會(huì)學(xué)家貝克和吉登斯對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理解，風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上源于現(xiàn)代性的“負(fù)作用”。因此，隨著現(xiàn)代性的不斷發(fā)展，必然產(chǎn)生貝克所強(qiáng)調(diào)的科技維度的新興風(fēng)險(xiǎn)和吉登斯所強(qiáng)調(diào)的制度維度的新興風(fēng)險(xiǎn)，前者如轉(zhuǎn)基因的風(fēng)險(xiǎn)，后者如全球化的風(fēng)險(xiǎn)。

　　新興風(fēng)險(xiǎn)的陌生性對(duì)應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)是短期之內(nèi)難以克服的，也最有可能導(dǎo)致應(yīng)急失靈。這是因?yàn)椋藗儫o(wú)法應(yīng)對(duì)尚缺乏足夠認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2011年日本“3·11”大地震引發(fā)了核泄漏，雖然日本的地震應(yīng)急管理非常成熟，但對(duì)如何應(yīng)對(duì)核泄漏卻缺乏足夠認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了明顯的應(yīng)急失靈。事實(shí)上，1979年美國(guó)三里島核事故和1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏之后，全球有近30年沒有發(fā)生過大的核泄漏，核泄漏已經(jīng)成為陌生風(fēng)險(xiǎn)。

　　2003年“非典”之后，中國(guó)建立了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，對(duì)突發(fā)事件的分類、分級(jí)和分期成為應(yīng)急管理的認(rèn)知基礎(chǔ)。然而，新興風(fēng)險(xiǎn)的陌生性使得對(duì)突發(fā)事件的分類、分級(jí)和分期變得難以操作，這就形成了新興風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的根本沖突。

　　系統(tǒng)性?，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性，氣象學(xué)家洛侖茲的“蝴蝶效應(yīng)”和社會(huì)學(xué)家卡斯特爾斯的“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”都是較為直觀的表述，它們都強(qiáng)調(diào)各種風(fēng)險(xiǎn)要素之間相互連通、互相影響，一種風(fēng)險(xiǎn)要素的變化導(dǎo)致其他風(fēng)險(xiǎn)要素的變化，各種變化相互疊加導(dǎo)致無(wú)法預(yù)知的后果，使得熟悉風(fēng)險(xiǎn)也變成陌生風(fēng)險(xiǎn)。例如，2008年的南方雪災(zāi)，由于火車已經(jīng)全部由內(nèi)燃機(jī)車升級(jí)為電力機(jī)車牽引，又正值春運(yùn)，導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸長(zhǎng)時(shí)間、大范圍中斷，雖然人們對(duì)雪災(zāi)并不陌生，但最終的后果卻是前所未見，這直接導(dǎo)致了雪災(zāi)初期應(yīng)急管理的失靈。

　　新興風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性對(duì)中國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系采用的分類管理、屬地管理為主的體制形成了直接的挑戰(zhàn)。一旦災(zāi)難超出了分類管理部門的職能范圍和屬地政府的行政管轄，又缺乏及時(shí)有效的協(xié)調(diào)，應(yīng)急失靈也就在所難免了。

　　極端性。由于全球氣候、生態(tài)的變化，極端風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率也越來越高。雖然新興風(fēng)險(xiǎn)并非都是極端風(fēng)險(xiǎn)，但極端風(fēng)險(xiǎn)必然是新興風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，一旦風(fēng)險(xiǎn)超出預(yù)防與準(zhǔn)備能力，也就成為陌生風(fēng)險(xiǎn)，常規(guī)的應(yīng)急措施難以應(yīng)對(duì)。2008年的汶川地震便是此例，應(yīng)急救援和災(zāi)后恢復(fù)中采用的“對(duì)口支援”發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。如果沒有采取這些創(chuàng)新的措施，常規(guī)的應(yīng)急措施難免要失靈。

　　2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將應(yīng)急管理界定為行政管理，應(yīng)急管理的主體是各級(jí)人民政府及其所屬行政部門，這適合應(yīng)對(duì)常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，但很難應(yīng)對(duì)極端風(fēng)險(xiǎn)。一旦遭遇極端風(fēng)險(xiǎn)，管理部門只好繞過《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，以減少應(yīng)急失靈的可能。與此相應(yīng)，事前的應(yīng)急演練往往都是“小打小鬧”，這也限制了預(yù)防與準(zhǔn)備能力，一旦真的發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)急管理就會(huì)捉襟見肘。

　　新興風(fēng)險(xiǎn)的這三個(gè)屬性既可能獨(dú)立存在，也可能互相交互，相互強(qiáng)化。要破解應(yīng)急失靈，核心是要提升應(yīng)急管理的適應(yīng)能力，具體則要針對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的上述三種屬性推動(dòng)應(yīng)急管理體系的升級(jí)和發(fā)展。

　　由于新興風(fēng)險(xiǎn)的陌生性直接挑戰(zhàn)了應(yīng)急管理的認(rèn)知基礎(chǔ)，這就需要應(yīng)急管理體系有一個(gè)整體的躍遷，而不是“小修小補(bǔ)”。例如，2001年“9·11”事件之后，美國(guó)將恐怖主義列為首要風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展國(guó)土安全模式以替代原有應(yīng)急管理模式，并為此啟動(dòng)了自1947年成立國(guó)防部以來力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革，出臺(tái)了《國(guó)土安全法》，成立了國(guó)土安全委員或與國(guó)土安全部，發(fā)布了國(guó)家響應(yīng)預(yù)案（National Response Plan）、國(guó)家響應(yīng)框架（National Response Framework）、國(guó)家事故管理系統(tǒng)（National Incident Management System）等一系列政策文件。如果說美國(guó)是“亡羊補(bǔ)牢”。相比之下，中國(guó)則需要“未雨綢繆”。十八大以來，中央政府先后提出了“總體國(guó)家安全觀”，成立了國(guó)家安全委員會(huì)，發(fā)布了《國(guó)家安全法》，在既有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)明確的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，增加了金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全等應(yīng)急管理框架難以容納的新興風(fēng)險(xiǎn)，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新興風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌管理，為中國(guó)下一代應(yīng)急管理體系的建設(shè)指明了方向。下一步，我們要研究如何將應(yīng)急管理與安全治理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，一方面加強(qiáng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，另一方面也不能忽視傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的管理。美國(guó)在這方面已經(jīng)有過2005年“卡特里娜”教訓(xùn)，我們需要引為借鑒。

　　應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性有賴于跨界合作。應(yīng)急管理是對(duì)常態(tài)管理的延伸，既需要基于常態(tài)管理的分類管理和屬地管理，又不能受制于分類管理和屬地管理。突發(fā)事件發(fā)生后，如何從事前的分類管理和屬地管理快速切換至事后的跨界合作？這是世界各國(guó)治理體系在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)都需要面臨的挑戰(zhàn)。雖然不同國(guó)家的政治體制千差萬(wàn)別，但總體趨勢(shì)都是強(qiáng)調(diào)“上下聯(lián)動(dòng)、左右互通”。例如，雖然美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，但也越來越強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦、州、地方政府的縱向合作，和政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及政府內(nèi)部各部門之間的橫向合作，2001年之后發(fā)展的國(guó)家響應(yīng)預(yù)案、國(guó)家響應(yīng)框架、國(guó)家事故管理系統(tǒng)都是基于這一目的。在中國(guó)的政治體制下，這種切換的障礙相對(duì)較少，但央地之間、政企社之間、政府內(nèi)部各部門之間的跨界合作也存在諸多梗阻，亟待加以解決。

　　應(yīng)對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)的極端性則要加強(qiáng)預(yù)防與準(zhǔn)備。尤要注意的是，當(dāng)前在應(yīng)急演練中存在著“怕出事”的心態(tài)，極大影響了應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備能力的提升。事實(shí)上，只有對(duì)事態(tài)預(yù)估得嚴(yán)重一些，對(duì)困難想象得充分一些，才能破解“小事故用不著演練，大事故演練也沒用”的困境。此外，還要加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，現(xiàn)有的預(yù)防與準(zhǔn)備都假設(shè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在災(zāi)難來臨時(shí)可以照常運(yùn)行。但現(xiàn)實(shí)情況是，極端災(zāi)害也會(huì)摧毀關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，而一旦基礎(chǔ)設(shè)施被摧毀，所有的應(yīng)急功能都難以展開了。