陸琴供圖

　　作者：財政部財政科學研究所所長　劉尚希

　　中央對改革已經有了明確的部署，但是怎么來推進改革，現在有很多不確定性。我感覺改革很難像蓋房子一樣去推進，因為蓋房子需要多少料、什么時候完成、各個位置誰來干，是很容易分配的。推行改革，一上來就分到各個部門，定時間、定任務，按時間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學的基本規律去做，沒有多少不確定性，但改革是社會工程，其中面臨很多不確定性，這些不確定性事先難以預計。

　　在財政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如清理地方的稅費優惠政策，文件2014年發出來，2015年就說緩一緩，情況變了。比如營改增，原來說2015年完成，現在很顯然完不成了。營改增是一項大的改革，涉及到服務業和制造業，現在毫無疑問這項改革推遲了。從這點可以看出來，改革面臨著很多的不確定性。

　　這么多文件發下去，下面的反映是這個文件還沒有消化，新的文件又來了，更談不上執行和落地了。中央各部門的這些文件都到地方去了，怎么去貫徹落實？上面千條線，下面一根針。所以我覺得改革的執行方式、推動方式應當做一點改革，如果不做改革，忙于發文件，忙于傳達文件，忙于監督，忙于匯報，那么改革很可能就會出現在冰上開車的現象，輪子在轉，車不往前走，出現改革打滑、空轉的現象。

　　如果改革在打滑、空轉，會給社會帶來什么影響，其實大家非常清楚。十八屆三中全會決定出來的時候，社會改革的熱情非常高，但到了現在，好像沒有以前那么熱情了，這是為什么？我覺得需要總結。不能說只要改革就是正確的，我覺得重要的是改革要達到什么效果，關鍵是要看效果。財政資金要有績效，改革也要有績效，改革如果沒有績效，方案一個接一個，但是沒有落地，老百姓可能會失望，這是一個大問題。

　　對此，該如何調整？我認為，一方面要讓地方有積極性、創造性，另一方面頂層設計也不能完全搞成細密的施工圖，從上到下按這個來施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就只能等著，請示、匯報，又出文件，時間都耽誤了。所以，在改革中要避免片面的工程思維，避免把力學的思維放到社會改革和經濟改革中，如果認識不到這個不確定性，改革的效果就會大打折扣。

　　中央與地方本來應該是分工合作的關系。但現在國家治理的重心過多下移，從支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，這說明我們是一個小的中央政府、大的地方政府，而其中70%又是市和縣花的，大量的事情就在市縣，基層在干事。

　　我認為，下一步應該把部分事權的履行上移，就是把事權的執行上移到中央，中央的事情自己做。同樣，一些該地方決策的事，決策權要下放給地方，中央不能什么都管，國家治理應該分成國家層面的治理和地方層面的治理，要分成兩級治理，用這樣一個框架來考慮中央與地方之間的事權劃分，真正調動地方的積極性。地方、中央的積極性有了，才能形成合力，改革也好、發展也好，動力就有了。