作者：國家行政學院社會和文化教研部　李志明

　　黨的十八屆三中全會《決定》以及十八屆五中全會關于“十三五”規劃建議中都提出，完善職工養老保險個人賬戶制度，健全多繳多得機制。此舉無疑是為了解決目前職工養老保險個人賬戶長期空賬運行的問題而提出的改革要求，對此未來全面深化養老保險制度改革具有戰略指導意義。那么，個人賬戶空賬到底是怎樣形成的？為什么長期做而不實？下一步，完善個人賬戶制度應該往哪個方向走？

　　個人賬戶空賬的由來

　　20世紀90年代中期以前，我國職工基本養老保險實行的是現收現付制，即用在職職工的繳費來給退休職工支付養老金。但是，隨著我國老齡化程度逐漸加深，退休職工越來越多，制度內撫養比將越來越高，未來養老金支付壓力將會越來越大。在這種情況下，1995年我國開始對職工基本養老保險制度進行改革，財務模式從現收現付制向“社會統籌和個人賬戶相結合”的方式轉變。其中，社會統籌部分由參保企業繳費形成，用于支付當期退休者的養老金；個人賬戶部分主要由參保職工繳費形成，采取完全積累方式，用于個人退休后的自我養老。改革的初衷是想將社會統籌的長處與個人賬戶的優勢結合起來，在保留一部分社會統籌以實現社會風險互濟功能的同時，通過個人賬戶資金的積累與運營，實現基金的保值增值以應對人口老齡化。

　　后來，由于受到亞洲金融危機的影響，我國國內經濟形勢發生了深刻變化，特別是隨著國有企業改革的深入，產業結構調整力度不斷加大，一些傳統產業的過剩產能被淘汰，許多長期虧損、嚴重污染環境和資源枯竭的企業被關閉，養老保險費的收繳率連年下降。同時，一些地方單純從減輕下崗分流壓力的角度考慮問題，放松了對職工退休條件的把控，引發了大量的提前退休，領取養老金的人數以年均200萬的速度增加。這一增一降直接導致了社會統籌賬戶資金不足以支付當期退休者的養老金，1997年各地就陸續出現收不抵支的現象，1998年全國出現總體性收不抵支，養老金拖欠問題十分突出，確保養老金按時足額發放成了當時壓倒一切的政治任務。面對這種情況，我國有兩種政策選擇：一是國家財政專項補貼；二是借用在職職工的個人賬戶資金。由于當時我國財稅體制還未理順，政府財政收入有限；另一方面，個人賬戶資金與社會統籌基金并賬管理并且缺乏投資渠道，基金面臨貶值風險。因此，借用個人賬戶資金填補社會統籌當期缺口就成了自然之選，由此產生了個人賬戶空賬運行的問題。

　　為什么個人賬戶長期做而不實？

　　面對個人賬戶空賬問題，2001年中央政府決定由遼寧省實施做實個人賬戶試點，到2008年試點擴大到了遼寧、吉林、黑龍江、湖南、湖北、山西、河南、新疆、天津、山東、上海、江蘇、浙江等13個省份。此外，廣東也根據本地實際情況，依靠自身能力做實個人賬戶。總結歸納國務院批復的各地做實個人賬戶的方案，我們可以發現三項基本原則：一是老中新分開。以實行個人賬戶做實政策的時點為分界線，之前已經退休的人員，個人賬戶不再做實；已經參保、尚未退休的人員，以前沒有做實的個人賬戶不再做實，以后的繳費逐步做實；之后參保的人員，個人賬戶從參保繳費開始就逐步做實。二是東中西分開。東部沿海經濟發達地區要依靠當地的力量做實，中央財政對中西部地區和老工業基地予以適當補助。三是積極穩妥，逐步推開。要在確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，以及充分考慮各級財政和城鎮企業職工養老保險基金承受能力的前提下，逐步推開做實個人賬戶工作，有條件的地區步子可以快一些，困難地區可適當慢一些。

　　截至目前，做實個人賬戶試點工作已經進行了15年，但是，進展情況不容樂觀，近年來更是幾乎陷入停滯。這既表現在沒有后續省份加入開展做實個人賬戶試點，也在于試點省份的工作成效甚微。以遼寧省為例，在做實個人賬戶3年之后，由于個人賬戶資金不能再被借用，遼寧出現了社會統籌部分資金不足以發放養老金的情況。為了彌補當期支付缺口，中央和地方財政分別承擔了缺口部分的75％和25％。但是，此后缺口越來越大，即使依賴中央財政也難以長期填補龐大的養老金缺口，于是幾年之后，中央特批遼寧省從已做實的個人賬戶中借支資金發放養老金，如今借款額已經累計達到了700多億元。

　　另一方面，由于制度轉型成本的解決機制沒有法制化且力度有限，中央財政僅對少數幾個省份進行數量有限的配比補貼做實資金，東部發達地區的試點省份則完全由地方財政解決，導致大部分地方政府積極性不高。以上海市為例，2007—2008年地方財政在擠出102億元做實賬戶后，就不愿投入后續資金。截至2013年，做實賬戶基金僅為123億元。在這種情形下，全國職工基本養老保險個人賬戶空賬規模從2007年的10957億元擴大到了2013年底的30955億元。

　　做實個人賬戶不僅地方政府積極性不高，中央政府的積極性也在消退。究其原因，一方面是由于做實個人賬戶的資金壓力大，另一方面則是因為做實之后基金保值增值壓力也大。在投資運營收益不高的情況下，各級政府都意識到將財政資金存入、做實個人賬戶，這部分資金將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規模實際上是用財政資金支持國有銀行，將其置于絕對的貶值風險之中。