作者：上海市十三屆人大常委會法工委委員　周錦尉

　　【核心觀點】立法要在矛盾焦點上砍一刀，涉及法意、法權（限）、法條（款）的認識和把握，來不得半點馬虎，表現立法的擔當精神。其實，立法的有效性，既在于立法本身的精當，更在于公民的認同，在于法規對公民的行為的規范及制度設計的合理可行

　　上海市人大常委會會議日前對《上海市急救醫療服務條例（草案）》進行一審。作為關注度很高的社會領域立法項目，市人大常委會在立項過程中就將立法意圖通過全體市人大代表下社區向市民征詢意見。

　　立法有效性，在于立法本身的精當，更在于公民認同

　　彭真在任全國人大常委會委員長時說過：“立法就是要在矛盾焦點上砍一刀。”《上海市急救醫療服務條例（草案）》的焦點是什么？立項報告認為，“資源配置不能滿足本市急救醫療需求的快速增長；院前急救醫療網絡缺乏統一規劃；急救從業人員數量不足，缺乏崗位資質要求；對急救對象實施分類救護缺乏法律依據；院前急救醫療與院內急救醫療無縫銜接機制有待完善；政府相關部門職責有待進一步明確；院前急救醫療服務機構管理運行機制不完善；二、三級醫療機構急診量不均衡，分流不暢”等。通俗地說，大致為：發現急救對象時，具有一定施救技能的公民“敢不敢出手”、救護車趕來“是不是順當”、院內的醫療資源“是不是能承擔”。

　　從國內外立法的經驗看，法規要立得好、立得有效，有三個要素：一是民意吸取充分，二是議員（委員）辯論充分，三是專業力量制作到位。《急救條例》立項過程中就聽民意，一審、二審都將針對問題調研并聽取民意。一審時，委員的辯論也夠熱烈。比如，“敢不敢出手”就存在分歧，一方認為“施救出現不當后果，應該免責”，另一方認為，“免責條款是上位法（比如‘侵權責任法’）的權限，地方法規沒有這個權限”。上海的法規草案已作精心起草，第三十九條規定：發現患者，公民有義務立即撥打120專線電話，“鼓勵經過培訓、具備急救技能的市民”參與救助，同時規定，“緊急現場救護行為受法律保護。因緊急現場救護行為對患者造成損害的，經過合法程序認定，由政府予以補償”。筆者以為，立法要在矛盾焦點上砍一刀，涉及法意、法權（限）、法條（款）的認識和把握，這是個嚴肅的活兒，又是個精細的活兒，來不得半點馬虎，表現立法的擔當精神。深入一步思考，比如，這立法的“法意”，不僅是立法的設計者的首要，而且能讓每個人大常委會組成人員懂得，由此取得共識，能審議通過；人大代表懂得，獲取民意，使得法規立足民意基礎；還要市民們懂得，由此能自覺地執行、遵守。其實，立法的有效性，既在于立法本身的精當，更在于公民的認同，在于法規對公民的行為的規范及制度設計的合理可行。比如，因120救護車具有“高性價比”配備，粗略估計有超過40%的呼救對象為“非急救”人員，救護車又因不少社會司機不讓道或無法讓道影響及時救援，屬于相關人員素養和城市道路建設及通行規則的問題，也須道德和法規來規范。

　　立法工作的越來越精細、有效，更靠公民素質的提升

　　黨的十八大報告提出“美麗中國”的概念，人們對治理空氣、水系、土壤的污染問題更為重視了，因為沒有“山清水秀”，就難圓美麗的中國夢。十八屆五中全會又提出“健康中國”的概念，我想，這不僅是醫療體系的理順，人們的身體健康有保證，而且還是社會環境和氛圍的健康。由此，我聯想到法治環境、道德環境清朗的課題。

　　改革開放的中國，東方的睡獅蘇醒了。但是，如同世界史上托克維爾描繪的法國那樣，在經濟膨脹明顯、社會轉型迅速的年月，在“經濟發展十分繁榮的地方，人們卻有不安和抱怨的聲音”。發展以后“暴富者”和“落魄者”的出現，以及他們之間的懸殊和沖突，社會滋生戾氣；流動人口的劇增，“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，社會公德約束力的一定程度下降；“對”與“錯”，“罪”與“非罪”，界線模糊，行為出現失范。尤其是，市場原則對核心價值觀的沖擊。資本帶著趨利的本性，橫沖直撞，打亂人們的道德、法制的底線。原本不是問題的問題，諸如“老人跌倒該不該攙扶”，竟然成為“問題”了。因為有極少數老人借“跌倒”去敲詐別人一筆。于是，“人心不古”、“世風日下”，成為人們的感嘆。在一些人那里，心態出了毛病，浮躁、不安、焦慮、抱怨，成了主要的心境；在一些人那里，友善、誠信理念和風度缺失了。急救條例設計的“院前救護”中，“鼓勵有救護技術和知識的人員參與救護”的問題，也成為的“矛盾焦點”之一，要大家去“砍一刀”了。

　　習近平總書記指出：“自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀。”十八屆五中全會公報將良好的政治生態寫進去了，這十分重要。十八大以來有不少變化，老百姓心中有桿秤，普遍認為，中央“打虎拍蠅”加大力度受到點贊，而最重要的、也是最難的變化是黨內風氣、社會風氣的變化。八項規定的施行，群眾路線教育實踐活動及正在進行的“三嚴三實”專題教育的開展，將社會風氣扭過來了，真非易事!筆者以為，這個“扭過來”，既靠高層的清醒、堅定，又靠方方面面的認同、齊心合力，包括本文說的立法工作的越來越精細、有效，更靠公民素質的提升，人人做守法、守規矩的人，做誠信、友善的人。我想，上下都有決心和信心，“扭過來”還將繼續。這里的共識不可置疑：“十三五”規劃目標的實現，中國夢的實現，多么需要有清朗的社會環境和氛圍！