作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長　常紀(jì)文

　　有人把地方環(huán)境保護部門比作貓，把違法企業(yè)比作老鼠。貓是地方政府養(yǎng)的，能不能捉耗子、捉幾只，由政府部門說了算，不是環(huán)保部門說了算。可見，地方保護主義是環(huán)境污染局面沒有得到根本扭轉(zhuǎn)的主要原因。

　　由于目前的環(huán)境執(zhí)法體制具有部門性和地方性的特點，人員由地方任命，財政也來源于地方，因此執(zhí)法隊伍在實踐中往往偏向于對地方政府負責(zé)，很難真正做到對法律和生態(tài)環(huán)境負責(zé)。上級部門缺乏有效的監(jiān)察手段，難以克服地方保護主義現(xiàn)象。因此，必須在現(xiàn)有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，探索建立相對獨立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度。

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》借鑒重慶市、陜西省、貴州省等地的經(jīng)驗，提出實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這一建議引發(fā)了社會關(guān)注。

　　2013年黨的十八屆三中全會提出“獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革到2020年取得決定性成果，加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察；強化對違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項督察；資源環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)獨立開展行政執(zhí)法，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動。“意見”提出了行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和專項督察等生態(tài)文明體制改革的新方式。為了落實這些改革形式要求，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)”“開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法”。關(guān)于如何落實省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制，習(xí)近平總書記在作說明時指出：“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)”。可以看出，省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是針對現(xiàn)實的環(huán)境問題，落實黨的十八屆三中全會有關(guān)生態(tài)文明體制改革精神的具體舉措，具有現(xiàn)實性、針對性、合理性和邏輯上的前后一致性。

　　目前，有關(guān)部門正在按照上述文件的要求，協(xié)同有關(guān)機構(gòu)開展省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制的改革設(shè)計工作。筆者認為，設(shè)計工作應(yīng)科學(xué)謹慎，著力解決好以下兩個問題：

　　一是治標(biāo)與治本的問題。無論是省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的屬地主義，還是省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直主義，都是體制內(nèi)的監(jiān)督形式。在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，垂直的體制內(nèi)監(jiān)督可以或多或少地遏制地方保護主義，提高監(jiān)管的效率，有必要實施。但是，環(huán)境保護需要建立健全環(huán)境治理體系，而環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法只是環(huán)境治理體系的一個方面。如果忽視市場的調(diào)節(jié)及體制外的社會參與和監(jiān)督，垂直管理的體制對于環(huán)境問題只能治標(biāo)，很難治本。在環(huán)境治理體系的建設(shè)方面，2015年9月的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)部分指出，到2020年構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系；《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”“健全環(huán)境信息公布制度”。按照黨的十八屆三中全會精神，環(huán)境治理體系和環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，顯然不只包括環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，還包括市場機制和社會參與。“方案”還指出，構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。基于此，國家在開展省級以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革設(shè)計時，必須同時健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制，引入并強化公眾問責(zé)機制，使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問責(zé)，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨立性。

　　二是垂直與屬地的問題。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是經(jīng)濟社會生活的副產(chǎn)品，因此解決環(huán)境問題，必須把經(jīng)濟社會生活的管理作為抓手。而經(jīng)濟社會生活的管理權(quán)限大多在于屬地的政府。因此，環(huán)境監(jiān)管不能忽視甚至否認屬地政府的屬地責(zé)任。中央的有關(guān)文件也認可了這一點，如《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題。這一規(guī)定就是督促地方政府履行環(huán)境保護的屬地責(zé)任。在環(huán)境監(jiān)管中，屬地管理和體現(xiàn)監(jiān)管獨立性的環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法并不是非此即彼的關(guān)系，而是相互補充的關(guān)系。習(xí)近平總書記解釋中的“市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)”，既解決了省級人民政府對本省環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的問題，也解決了市級行政區(qū)域環(huán)境保護的屬地負責(zé)和垂直監(jiān)管相結(jié)合問題。但這也造成一個現(xiàn)實問題，即縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)，那么是否還需強調(diào)縣級人民政府的屬地負責(zé)作用，值得研究。如果需要強調(diào)，縣級環(huán)保部門成了市級環(huán)保局的派出機構(gòu)，那么縣級人民政府利用什么機構(gòu)來進行環(huán)境監(jiān)管，也需要認真研究。另外，如果縣級人民政府不需要對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，那么《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，就需要修改為“省和市級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”。

　　目前，應(yīng)按照國家治理和治理能力現(xiàn)代化的要求創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管體系的有效性。有必要按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》和《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》的規(guī)定，按照上級監(jiān)察與下級監(jiān)管、上級考核與屬地負責(zé)的模式，開展新一輪環(huán)境保護事權(quán)改革，大力下放一些行政許可和監(jiān)管事權(quán)，賦予中介組織技術(shù)服務(wù)權(quán)，減輕企業(yè)負擔(dān)。同時上收監(jiān)察權(quán)和考核權(quán)，按照黨政同責(zé)的原則對監(jiān)管中的違法違規(guī)行為開展追責(zé)，最終既維護好地方的積極性，也發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任。