三、建立規范的地方政府舉債融資體制

　　我國地方政府性債務是多年形成的。它在促進地方經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。但近年來，隨著地方政府融資規模的不斷擴大，一些地方政府性債務出現了超越自身財力且責任不清晰、運作不規范等問題。根據國家審計署的審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。雖然這些政府性債務大多有相應的資產和收入作為償債保障，且各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，但必須看到，由于近兩年土地出讓收入越來越少，使得越來越多的地方政府開始通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、基金公司甚至民間集資等“影子銀行”渠道籌資。此類融資具有成本高、產品設計復雜、直接債權人分散、交易脫媒化等特點，風險隱蔽性較強。此外，此類債務的期限錯配風險也更為突出。因此，為有效防范和化解地方財政風險，《建議》提出，建立規范的地方政府舉債融資體制。

　　如何建立規范的地方政府舉債融資體制？根據中央相關文件精神，應重點做好以下工作：一是賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省（區、市）政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的，由省（區、市）政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。二是對地方政府債務實行規模控制和分類管理。地方政府舉債不得突破批準的限額。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。三是嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準，并遵循市場化原則。舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。四是建立債務風險預警及化解機制。財政部根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險，對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極采取措施，逐步降低風險。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。五是建立考核問責機制。把政府性債務作為嚴格硬指標納入政績考核。省（區、市）政府要對本地區地方政府性債務負責任。

　　四、健全政府采購政策

　　我國政府采購制度從1995年開始試點，2000年全面推行。從總體上看，政府采購制度在規范財政支出行為、提高資金使用效益、發揮源頭防腐作用等方面取得明顯成效，但同當前經濟社會發展要求相比，仍有一定差距。我國政府采購法雖然明確規定，政府采購應當有助于實現國家經濟和社會發展的政策目標，包括保護環境、促進中小企業發展等，但實際執行力度并不夠，效果也不明顯。舉例來說，對節能環保產品的采購就明顯傾斜不足。目前我國節能環保產品采購清單范圍較窄，產品數量僅占政府采購的2％左右，實際采購額占比也不高，2012年僅為15％多。同時，節能環保產品的優先采購政策操作性不強，在采購中很容易被規避。另外，現行的政府采購政策對自主創新的扶持也不夠。2011年之前我國就建立了政府采購支持自主創新的政策體系，核心是以國內知識產權、注冊商標專用權等作為準入標準，并制定了自主創新產品目錄。但由于種種原因，2011年7月起，就停止執行這一政策，各地隨后也廢止了相關目錄。

　　針對這種狀況，《建議》明確提出，健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策。落實《建議》的這一要求，應著重做好以下工作：一是加強頂層設計。將政府采購管理制度納入國家發展戰略總體設計，不能只在供應商、采購人、中介代理機構這個小圈子里打轉。創造條件加快啟動政府采購法修訂工作，強化政府采購的政策功能和社會目標，并在采購需求確定、評審流程設計、績效評價體系等方面作出剛性規定，確保相關規定可執行、可落地。二是細化配套措施。在優先采購使用創新產品方面，應出臺有關創新產品的標準和采購管理辦法；為支持廣大科技型中小企業發展，可在采購數量上給予科技型中小企業專門的預留份額；還可允許國家自主創新示范區在這方面率先探索。在優先采購使用綠色產品方面，可以法規形式明確要求政府機關必須優先采購綠色產品，并制定政府采購綠色產品清單，發布政府采購綠色產品手冊，建立綠色產品采購網絡。