二、建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度

　　近年來，隨著改革的不斷深化，我國預(yù)算管理制度改革取得了積極進(jìn)展。但總體上看，現(xiàn)行預(yù)算管理制度仍不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，需要繼續(xù)深化改革，盡快建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度。

　　一要完善政府預(yù)算體系。在過去相當(dāng)長時間內(nèi)，為了扶持或加快某些領(lǐng)域的發(fā)展，我國對某些領(lǐng)域（如教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等領(lǐng)域）的財政支出實(shí)行了與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的政策。應(yīng)該說，支出掛鉤政策為相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于這些掛鉤支出占了全國財政支出的相當(dāng)大比重，使得財政支出結(jié)構(gòu)有些固化、僵化，既增加了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，又造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效。因此，應(yīng)在繼續(xù)把上述領(lǐng)域作為支出重點(diǎn)予以優(yōu)先安排、確保有關(guān)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，清理規(guī)范重點(diǎn)支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。為調(diào)動各方面積極性、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，政府的收支應(yīng)全部納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算的收支范圍和功能定位，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)間財力均衡，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　二要實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財政規(guī)劃管理。眾所周知，目前我國政府預(yù)算實(shí)行的是年度預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容規(guī)定了一年的政府收支盤子，而預(yù)算審批的重點(diǎn)是年度收支平衡。這種安排客觀上帶有放大經(jīng)濟(jì)波動的作用。比如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)過熱時，社會投資往往會較快增長，稅收也會隨之較快增加，一些財稅部門完成年度收入任務(wù)后，就會搞藏稅于民、該收不收，使得企業(yè)有更多資金用于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。同樣道理，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行偏冷時，這種安排會造成經(jīng)濟(jì)“冷上加冷”。因此，必須建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，把審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，把收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，同時采取宏觀預(yù)測、明確發(fā)展戰(zhàn)略、強(qiáng)化預(yù)算上限和進(jìn)行績效評估等措施，優(yōu)化財政資金配置，克服年度預(yù)算的局限性。2014年，根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，國務(wù)院明確提出，要推行中期財政規(guī)劃管理，即對未來三年重大財政收支情況要進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，要研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法。推進(jìn)部門編制三年滾動規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。

　　三要推動預(yù)算制度透明化。預(yù)算公開透明本質(zhì)上是政府行為的透明，既是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法行政、防范財政風(fēng)險的需要。這項(xiàng)工作正在推進(jìn)過程中。2014年，已有99個中央部門公開了部門預(yù)算，100個中央部門公開了本部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，除法定涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要向社會公開本部門預(yù)算決算。應(yīng)不斷完善預(yù)算公開工作機(jī)制，強(qiáng)化對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。