作者：賀海峰

　　管理學有個經典定律：“不能評估就無法管理。”績效評估，猶如“指揮棒”和“導向儀”，它指向哪里，受其制約的組織和個人便會奔向哪里。當前，全面深化改革已進入攻堅期和深水區，達標時間更加緊迫、利益格局更加復雜、改革對象更加多樣、改革風險更具不確定性。通過動態化的績效評估進行實時信息反饋，可及時糾正改革試點中出現的各種偏差，使各項改革試點始終沿著正確方向前行。

　　進展與不足

　　處于改革前沿的地方和基層，不間斷進行各種探索與嘗試，同時出臺了各自的改革考核評價辦法。但是，不少地方和部門仍然集運動員、裁判員于一身，降低了改革公信力和公眾滿意度。具體表現在以下幾個方面。

　　規范化程度不高。價值取向是改革試點績效評估的靈魂，也是績效管理的深層次軟件要素，無時無刻不在影響并制約著評估主體、指標設置和評估行為。從最近兩年的情況看，由于缺乏相應的法律法規作為保障，地方和部門對改革試點的績效評價活動較為零散。有的地方和部門隨意性比較大，往往基于自身需要進行“運動式”評估，其結果必然是流于形式、難以持續。少數重要改革舉措未經事前評估便倉促推出，導致改革試點要么一入深水區就沒了聲響，要么稍有突破就撞進了雷區。更有甚者，僅僅出臺一份文件，就宣告改革已大功告成。

　　評估主體單一。菲利克斯·尼格羅認為：“評估活動應該由一個符合評估內容的組織來進行，應該由那些不受項目發展結果影響的人們來進行。”一般來說，改革試點的績效由外部組織進行評估往往更客觀、更真實。然而遺憾的是，有些地方和部門仍一味強調“組織掌控、內部實施”，以上級對下級評估為主，單位自我評估為輔，公眾、學界、媒體缺失，導致相關改革“數字很好聽、成效不明顯”。此外，各地零星探索的第三方評估，或因信息不對稱難以有效勘察，或因經費不獨立容易手下留情。

　　指標設置片面。績效評估指標的設置極其復雜，是整個績效管理中最為關鍵、最具爭議的環節。如果過于強調結果，疏于過程控制，則績效評估在實際運作中容易異化為數字游戲，層層分解、層層加碼；如果過于強調過程，過分突出領導關注、財政支持、組織保障等指標，則容易導致改革結果與公眾需求不一致，造成人財物的巨大浪費。有的地方仍然過度強調經濟績效，認為只要經濟改革涉及了、經濟指標好看了，社會公平、民生改善、生態環保等其他改革任務都可以緩一緩，由此在設置績效評估指標時往往對后者賦予較低的權重。

　　結果運用失當。績效評估結果的運用程度和運用方式，直接影響到評估本身的功能和權威性。在實踐中彈性空間過大，往往呈現兩個極端：一是形式化。存在著“為評而評”的現象，評估啟動時宣傳造勢、轟轟烈烈，而是否產生了結果、如何運用評估結果，到最后沒有了下文。二是高壓化。獎懲機制原本是績效評估的保障，評估結果一旦與獎懲機制、資源配置相脫節，績效評估也就失去了意義與價值。但個別地方采用“一票否決”等激進舉措，導致被考核對象窮于應付甚至弄虛作假，這就背離了初衷、走向了反面。

　　深層次原因

　　績效評估兼有計劃輔助、預測判斷、監控支持、激勵約束和資源優化等多項功能，理當成為改革試點績效改進的助推器。但在具體操作環節往往會引發諸多問題和爭議，能被各界共同認可的改革評估案例并不多見。究其深層次原因，可以從兩個層面進行討論。

　　主觀因素。我國績效評估實踐的發起大多屬于內力驅動型，也就是由主要領導根據工作需要及內在責任感主動推行。當前不少地方和部門對改革試點績效評估重視不夠，沒有真正理解績效管理的正面作用。即使在沿海發達地區，對改革試點的評價監測都是新生事物，不僅是公眾缺乏這方面的觀念和意識，就連很多官員也缺乏相應的知識和技術。已有評估結果的應用方法更是匱乏，相當一部分改革評估報告被束之高閣，沒有充分發揮評估的效力。更有甚者，個別地方和部門根據自身利益的需要，任意選取數據進行績效評價，最終有選擇地向社會公開評估結果，盡可能地渲染成績而回避問題。有的改革試點早已進行多年，由于缺乏剛性的績效評估和外在約束機制，時至今日仍然在原地打轉，這就很難說是真改革。

　　客觀因素。改革試點的價值取向和目標設置通常是多重的，相互間甚至還會存在著沖突，而改革的主導者通常也將目標模糊化處理。從績效評估視角看，最大的難題是搜集改革信息，而判斷改革成敗的數據也很難量化。評估者的立場差異，往往會得出不同的評估結論。我國的公共政策績效評估尚處于起步和探索階段，2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，“績效評估”才首次出現在中央的官方文件中。此后，中央部委和甘肅、杭州、廈門等地紛紛開展各種公共政策績效評估探索，雖積累不少新鮮經驗，但總體上亟待規范與提升。