作者：環境保護部環境與經濟政策研究中心　王華、郭紅燕、黃德生

　　當前，我國環境形勢依然嚴峻、社會矛盾加劇、經濟面臨下行壓力，主要依靠政府行政力量進行國家治理的模式難以徹底解決問題。筆者認為，對于解決我國環境問題以及由環境問題引起的社會問題，應加強環境社會治理，全方位調動社會力量，綜合運用社會手段，做好環境保護工作。

　　環境社會治理基本概念

　　環境社會治理是社會治理和環境治理的有機結合。環境社會治理既是環境治理體系中有關社會要素的總和，又是社會治理體系中有關環境要素的總和。環境社會治理是環境治理的一部分，對象是自然環境，目標是綜合運用社會力量和社會手段搞好環境保護工作。環境社會治理又是社會治理的一部分，對象是環境問題引起的社會矛盾，目標是預防和化解環境問題引起的社會矛盾。

　　環境社會治理同環境政府管制和環境市場調節既有區別又有聯系。環境政府管制是以政府為主體，對影響環境的各主體和要素進行規制和管理，是一種自上而下的社會管理模式。而環境社會治理則強調社會的多主體特征，反映環境保護的全社會參與性、合作性和主動性，體現自上而下和自下而上相結合的多元共治模式。環境市場調節是指應用于環境領域的市場調節，比如環境稅、排放權交易等經濟手段和市場手段。環境社會治理與環境市場調節不同，實質在于建立新的制度形態，使得社會力量共同參與環境治理，形成更節約成本和更有效率的制度安排。

　　環境社會治理的基本理念是環境保護多元共治，除了政府和企業之外，包括各類社會組織機構在內的社會力量都是環境治理的社會主體。政府和企業既是環境社會治理的邊界，也同各社會主體有交互作用。政府和企業的運作模式直接影響環境社會治理的范疇和內容，環境社會治理體系的有效運行又會改變政府和企業的環境保護方式。

　　環境社會治理體系及制度安排

　　環境社會治理體系的構建，需要明確治理主體及其權利、責任和義務，需要法律和道德基礎來規范環境社會治理體系運轉，需要建立相應的體制和制度從根本上保障環境社會治理工作取得全面、穩定、持續的進步。

　　政府、市場和社會是推動環境治理工作的三大主體。環境治理的社會主體是指除政府和企業之外的其他行為主體，主要包括個人、家庭、社區、社會組織、智庫、媒體等。

　　在多元主體并存的環境治理體系中，政府是核心的治理主體，政府應充分履行其在法律法規和政策計劃的制定與實施、環境監管執法等方面的職責和權力。同時，要尊重和保障公眾的環境知情權、參與權、表達權和監督權。

　　企業作為特殊治理主體，需要嚴格依據法律和社會準則來規范自身生產經營的整個過程，盡可能減少環境污染、破壞和違法行為。

　　社會力量是非常重要的治理主體，應發揮其對政府和企業環境治理的監督作用，積極有效參與環境治理。

　　法律法規是促進環境社會治理工作法制化、規范化的依據。在我國，從憲法到環境保護相關法律、法規、規章，再到地方環保立法，都對環保公眾參與等環境社會治理相關內容有不同程度的規定。

　　環境倫理是從道德上對人的一種約束，雖然具有非強制性，但同樣具有普遍的約束力。要發動社會力量開展環境社會治理，就必須堅持環境倫理原則和道德規范，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，充分發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在環境社會治理中的積極作用。

　　在環境治理中，政府、市場和社會三大行為主體，具有不同的職能定位，發揮著不同的作用。環境社會治理體制和制度建設應在充分考慮三大行為主體職能定位的基礎上建立。

　　關于政府的職能定位，要求其在現有的基礎上做出一些調整。由直接行政干預、全面管理轉變到間接干預、宏觀管理，側重于對社會其他主體的服務、經濟刺激、協助和引導的職能。

　　關于市場的職能定位，應將環境資源這類公共物品在可能的條件下部分轉化為私人物品，或將資源環境成本的外部性內部化，通過市場機制實現最有效的配置。應建立并完善包括行政管理、產權界定與交易等在內的制度體系。

　　關于社會的職能定位，應明確環境社會治理中的社會職能為主體職能。包括社會組織、社區、公眾個人在內的社會力量在環境社會治理中具有其特殊的價值，是對政府和市場的有益補充。

　　當前的主要挑戰

　　我國環境社會治理面臨以下挑戰，需積極應對：

　　一是認識不到位。近幾年，國家已開始重視推動社會力量進行環境治理，但地方政府對環境社會治理的認識還不到位，影響環境社會治理推進。

　　二是法制不完善。目前，《環境保護法》對環保公眾參與做了相關規定，環境保護部也編制了《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》和《環境保護公眾參與辦法》，但環境社會治理立法還沒提到議事日程，相關法律法規也不完善，如《環境信息公開辦法（試行）》只是一個效力層次較低的規范性文件，需及時修訂。

　　三是社會組織薄弱。目前我國環境社會組織力量還非常薄弱，數量少、資金少、專業性不強、能力弱，開展環境治理的效果有限。

　　四是缺乏專門機構來推動。環境社會治理是一項綜合性較強的工作，涉及環境保護多個部門和多個領域，需要成立一個專門的機構來謀劃和推動此項工作，從法律法規、體制機制到具體的方式方法進行全方位研究，建立健全環境社會治理體系。