作者：中山大學政治與公共事務管理學院、中國公共管理研究中心 岳經綸

　　社會保障強調工具理性

　　在計劃經濟時期，我國建立了一套與之相適應的福利制度。這套制度以單位福利為核心，以民政福利為輔助。隨著向市場經濟體制轉型，為了配合市場經濟體制建構的需要，我國在推進經濟體制改革的同時，也在社會保障的概念下進行了社會福利制度的改革。然而，囿于推進和便利經濟改革的現實需要，這一時期的社會福利制度改革缺乏較為系統的理性思考，缺乏對社會福利與市場經濟關系的深入思辨。事實上，在相當一段時間內，我們更多地是從工具性的角度來看待社會保障的作用：其一，社會保障是“經濟體制改革的配套工程”；其二，社會保障是“社會的穩定器”。結果是，在建立社會保障制度的同時，國家有意識地弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不適當地減少了在社會領域的公共投入，其后果是公眾的許多基本需要得不到有效滿足，產生了龐大的社會弱勢群體。

　　在市場轉型過程中，我國建立了一個以社會保險為核心、以社會救助和社會福利為輔的社會保障制度體系。在這個體系中，社會福利與社會保險、社會救助和優撫安置并列成為中國社會保障制度的主要組成部分。不過，這個體系中的社會福利概念非常狹隘，僅指民政部門代表國家提供的針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優撫對象的收入和服務保障。作為核心機制的社會保險制度也存在嚴重的職業分割和城鄉分割，導致制度的公平性和可持續性不足，無法適應勞動力市場流動性的需要。

　　伴隨我國社會保障制度的改革與發展，社會保障研究也成為我國的一個重要學術領域，并形成了一支龐大的教學研究隊伍。我國的社會保障研究者并不諱言現行社會保障制度存在的問題，但堅守社會保障這一概念，并嘗試不斷擴大它的外延，把它從社會保險擴展至社會服務、慈善事業。我們把這些學者歸為“社會保障派”。“社會保障派”非常關注增進人民福祉，強調社會保障的學科體系和話語體系的重要性。盡管社會保險制度一直是“社會保障派”關注的重點和核心，但隨著社會的發展和人民需要的增長，他們也在努力擴大社會保障的領地，不僅重視弱勢群體的社會服務和慈善事業，而且也重視教育、醫療、就業等社會事業。可以說，“社會保障派”視野下的社會保障范疇已經成為一個極具包容性的概念。從外延看，不斷發展的大社會保障概念與國際上流行的社會福利概念已經基本接近。

　　社會福利強調普惠

　　在“社會保障派”的影響下，我國政策實踐領域一直偏好從技術層面來界定社會保障體系及其結構。社會保障項目根據其籌資和福利資格確定的原則，將繳費基準的項目、非繳費—生計調查的項目、非繳費—類別群體性項目分別定義為社會保險、社會救助和社會福利。按照這個定義，社會福利政策是與社會保險、社會救濟和優撫保障并行且相斥的內容，它們統一于社會保障體系框架之下。在這個體系中，社會福利是指為幫助特殊的社會群體，療救社會病態而提供的社會服務。一般而言，與社會救助項目相區別，社會福利項目一般針對特定群體提供，強調群體內的無差異原則。

　　然而，不少學者并不贊同這一社會福利政策術語的定義。他們從西方社會福利概念和理論出發，認為具有中國特色的社會保障概念不能適當地闡釋一般意義上的社會保障與社會福利的關系，不符合當代世界的福利話語體系。我們把這些學者歸為“社會福利派”。他們大多具有福利社會學的專業背景，并基于國際經驗主張在學術層面用社會福利的概念來替代社會保障的概念。

　　“社會福利派”具有明顯的現代社會福利理念，對市場經濟條件下的現代社會福利制度的理論基礎和框架體系有全面的認知。從這樣的知識背景和理念基礎出發，他們認為，我國實務界和理論界使用的社會福利概念過于狹義，不利于建設與市場經濟體制相適應的社會福利制度。因此，需要在概念上“撥亂反正”，用社會福利體系重新改造現行的社會保障體系，把社會保障置于社會福利概念之下而不是相反。與此同時，他們倡導從滿足人類需要和保障社會權利出發，構建起能夠滿足老年人、青少年、殘疾人、婦女、移民等不同群體需要的普惠性社會福利制度，進而建立中國特色的社會主義福利社會。