作者：蘇州大學 沈榮華

　　內容摘要：黨的十八屆三中、四中全會都提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。國家治理主體多元性與治理內容綜合性決定了地方政府元治理角色的重要，核心是如何提升地方政府治理能力。

　　關鍵詞：地方政府;治理;三重;社會組織;公民

　　黨的十八屆三中、四中全會都提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。國家治理體系現代化主要是對治理主體結構現代化再造，國家治理能力現代化主要指綜合治理有機性、有效性重構。國家治理主體多元性與治理內容綜合性決定了地方政府元治理角色的重要，核心是如何提升地方政府治理能力。地方治理能力源自治理質量，其中，涉及政府自身體系之間、政府與市場之間、政府與社會之間關系的考察，因此，提升地方政府治理能力需要從政府、市場、社會三維角度思考其內在邏輯變量。

　　一、政府系統縱橫結構理性化邏輯

　　在我們單一制國家中，地方政府相對于中央政府而言，由縱向權力線和橫向關系線組成網絡結構?？v向結構基于權力服從關系，橫向結構基于行政協同關系。其中，縱向結構的核心是圍繞中央頂層決策，依仗的是地方政府的理解力、判斷力、執行力、糾錯力和創新力等能力要素。所謂地方政府的理解力就是吃透上情的能力。由于所處地域的局部性，明白頂層設計的宏觀性與整體性是本源。地方政府的領導者都應該認真學習中央的路線方針政策與法律的條文規定，理解法律的出發點及其精神實質。理解深，才可能執行好。望文生義，斷章取義，隨意解釋，任性發揮，往往導致以偏概全，偏離頂層設計，甚至歪解中央精神。這樣的理解力，無法形成實際工作中的有所為、有所不為。所謂地方政府的判斷力，就是準確把握實情的能力，就是摸清群眾實際情況、了解他們真實想法和需求的能力。為確保政策落實不走樣、執行法律不變味，準確判斷本地實際是前提。地方政府工作人員不能整天待在樓里、泡在會里，不能只聽匯報，不能“蜻蜓點水”“到此一游”，而要勤下基層，常進社區，深入調研。這需要政府人員放下架子、撲下身子，與群眾坐在一條板凳上，聽鄉音、嘮家常、說真話、道實情。佛山市南海區成立的全國首個“社會政策觀測站”，構建了一個連接政府和社會的橋梁，成為探尋社情民意的“雷達站”、感知社會冷暖的“溫度計”。這種零距離觸摸社會的經驗值得推廣。所謂地方政府的執行力，就是有效協調中央決策統一性與地方執行靈活性的能力。中國幅員遼闊，中央決策的權威性是國家治理的根基，各地政府差異執行的靈活性是國家治理的源泉。這種因地制宜的靈活性和適應性，具體表現為地方政府結合本地實際情況有效處理決策一統性和執行具體性的“變通”，或者以正式權力的非正式運作來有效完成上級任務的應對之策。這里的“變通”僅僅指“繞道走”，而非“更改目的地”。提升地方政府執行力一靠尋求執行手段的有效性，二靠注重方法的靈活性，三靠監督政策執行的公正性、適當性，四靠防范“變通”中非人格化的負面因素。所謂地方政府的糾錯力就是自我糾偏糾錯的能力。人無完人，政府亦難免犯錯。地方政府在執行自主靈活性的同時，隱藏著偏離中央目標的可能性，中央一統性越強，執行靈活性的呼聲越高，偏離的可能性就可能越大。有效預防、及時糾偏，需要建構決策民主化、決策責任終身化的制度。決策民主化側重遵循協商式民主基本原則，充分聽取政策客體的意見和建議，堅持利益相關者博弈基礎上的真實參與，也包括充分依靠智囊團、思想庫的智力支持。決策責任終身化追究制的核心是誰決策誰負責，并負責到底。防錯糾偏還需要地方政府形成敢于認錯的勇氣與認錯改進的能力。地方政府自我糾偏糾錯不能老是在矯枉過正的“鐘擺現象”模式中延伸。這需要政務公開，引進社會監督糾錯機制，通過擴大公民有序政治參與，來倒逼地方政府糾錯能力。所謂地方政府的創新力，就是制度創新能力。黨的十六大報告強調“創新是民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力，也是政黨永葆生機的源泉”。我國采取“分級制試點”的漸進式改革模式，地方政府是重要的創新主體。創新力考驗地方政府政治智慧、政策水平、治理能力。地方政府的創新力需要積累與提升，需要邊干、邊試、邊總結，允許地方政府試對、試錯。創新不是統一設計出來的，而是地方政府試出來的。“中國模式”的奧秘在地方，地方試驗是中國成功的秘訣之一。地方政府創新的奧秘在于中央政府釋放的空間與包容，也在于地方核心行動者的積極探索，“他們是地方利益的代言人和推動地方經濟社會發展的主導力量”。他們在制度剛性與制度彈性之間的創新熱情和改革魄力，幾乎是解讀地方政府創新的密碼鑰匙。在我國，地方治理的創新，與地方核心行動者的作用不無關系。

　　在中國地方政府層面，相當程度呈現著碎片化，表現為政府職權劃分不清、管理權限交叉重疊，缺乏有效合作的習慣與制度平臺，致使信息碎片化、功能碎片化、權威碎片化、治理碎片化。隨著社會的進步與改革的深入，伴隨著突出成就，社會治理難題同時頻發，越來越凸顯協作性治理的重要。如交通、稅收、犯罪和環境保護等綜合性、跨域治理難題，根本無法由單個政府或單個部門完成。破除地方治理碎片化，協調地方政府關系，成為考驗地方整體治理能力的當務之急。其橫向關系理性化邏輯的核心，是如何從分治走向合治，關鍵是提升由地方政府溝通力、合作力、協作力、競爭力構成的地方政府合作治理能力。這越來越成為時代的一種趨勢。21世紀，“協作管理有補充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢”。協作，是在橫向多元主體組織互動中的促進與運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。溝通力是指地方政府之間的有效信息共享，為解決難題而互相幫助，為解決難題而消除隔閡的能力。合作力與協作力不同。合作是為了某個目標而與他人共同工作，它不一定涉及到為了這個目標而共同尋找解決問題的辦法。協作需要與更多的組織“參與到有目的的官方伙伴關系合作契約安排中”，“協作管理內容非常豐富，小到簡單的獲取信息，大到旨在達成大型項目的談判協定”，“包括制定政策、計劃和實施項目，以及管理現金”。“跨政府的管理包括在一個復雜的規則、規定和標準的系統中協作以及對各種機會的利用”，上級政府“通過設定政策環境、提供重要的項目資源、調整制約地方行為的框架而使重要的地方行為得以運行。政府間的交往隨著項目和規制的增加而不斷擴展”，這種協作導致超越原地方政府建構之上的決策機構應運而生。美國切薩皮克灣項目在橫跨兩大州、300多公里長的海灣治理中，馬里蘭州、弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州、哥倫比亞特區以及代表聯邦政府的美國環保局與其他參與性咨詢群體作為參與主體，協商成立切薩皮克執行會議作為切薩皮克灣項目的領導機構，切薩皮克灣委托委員會作為執行會議的下屬常設機構便是很有說服力的實證案例（見下圖）。

　　注：切薩皮克灣項目機構設置圖來源于U.S.EPS.Regional Center For Environmental Information:EPA Report Collection-"Who""""""""s Who" in the Chesapeake Bay Program.

　　該項目通過有規則供給、組織機構建制與府際間財政補助，協調了海灣治理中各參與主體的管理權限與財政責任，從而建構了聯邦與州之間的協調體制，履行了原政府機關之間無法完成的使命，為美國和世界其他海灣的整治提供了一個典范。相比我國昆明滇池治理，其成效之間的差異，關鍵在于對原政府機關之間權限梳理的體制重構與機制運行沒有到位。