作者：王敬波

　　黨的十八大之后，不斷深化的行政審批制度改革取得重要階段性成果，各級政府全面清理并公開行政審批事項，建立權力清單和責任清單，取消非行政許可審批項目，進一步下放審批權限，這對轉變政府職能，強化市場在資源配置中的作用，釋放市場和社會的活力產生了積極的作用。但是我們也應該看到，在部分地區和行業的行政審批制度改革中仍然存在以下問題：第一，對行政審批制度改革認識不到位，為了滿足上級政府提出的精簡審批事項的目標，對審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，玩數字游戲。第二，部門各自為政，缺乏協調，有些需要多部門銜接的審批改革出現“鏈條斷裂”。第三，將審批事項“改頭換面”為服務事項或者其他事項，明減實不減。第四，將依法和按照管理事項不應下放的審批事項也下放，缺乏有效監管措施。

　　出現上述問題主要在于，簡政放權直接涉及權力和利益調整，有些部門和人員從部門利益出發，采取放大不放小、放責不放權、放虛不放實、放內不放外等做法。從歷次改革看，行政審批事項的調整只是“物理反應”，轉變政府職能才是“化學反應”。改革不能止于“物理反應”。如果政府職能不轉變，只有審批事項的局部調整，難免會重蹈覆轍，陷入“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。要想產生行政審批制度改革的“化學反應”，還須找準以下突破口。

　　深化相對集中行政許可制度，從程序集中走向實質集中

　　2004年實施的《行政許可法》第25條規定：經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。第26條規定：行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。該法確立相對集中行政許可權制度，目的在于促使行政權力集約化、統一化、高效化。

　　但是目前相對集中行政許可權的實踐還只是簡單的集中辦理，并未在權限集中行使上有所突破，距離《行政許可法》提出的精簡、統一、效能的目標還很遠。各級政府和部門設立的行政服務中心雖然在形式上把有關行政許可事項集中到了一個大廳辦理，但總體上沒有實現行政許可權限的轉移。這種程序集中是低層次的集中，因為審核和決定的實質性許可權并沒有集中，“兩頭受理、多頭辦理”的格局無助于優化行政許可，也無法提高行政許可效率，只具有符號化的意義。實質集中是更高層次的許可權集中，將分散在不同部門的審批權限進行整合，交由統一的審批機關行使，進而促使審批權限之間相互融合，從根源上減少審批事項。

　　打造實體綜合審批機構，促使行政審批項目的有機整合

　　按照行業設置的行政管理系統使得絕大多數部門都是“一條龍”管理：從制定規則到執行法律，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定；部門自己給自己設定權力，又自己去行使，缺乏有效的監督機制，行政管理中存在很大的隨意性。從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權力，都管同樣的事情，在多頭許可之外，又形成多層許可、重復許可的問題。真正走向實質集中，需要以行政服務中心為依托，將其轉變為具有實質審批權限的機構，破除實體集中的體制障礙，將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權限都集中行使，尤其是審查和決定的權限。

　　但該模式是對行政職權的大范圍調整，牽涉面廣，改革的難度大。目前已經在少數地方出現的行政審批局就直接改變了行政許可的實施機關，“一頭許可代替多頭許可”是真正符合《行政許可法》第25條意義上的相對集中行政許可。該模式下，行政許可權轉移至行政審批局，其他機關不再享有行政許可權，其優點在于：避免多頭許可造成的社會成本過高；同時行政審批局性質單一，行政效率大幅提升；申請人只面對一個行政許可機關，大大方便當事人。

　　受制于行政管理條塊分割的體制，相對集中行政許可權的實施不可能一蹴而就，在實踐中可以采用分步走、漸進性改革、局部先行的路徑，將一般的、常規的、日常事務性的、非專業化的行政許可先行整合，利用現有各地已經建立的行政審批中心，將其改造成享有實質性行政許可權力的、統一辦理原由各部門分別辦理的經常性行政許可事項的許可實施機構。基層政府的許可事項數量少，相對簡單，專業性程度不高，更易于實現機關間審批權限的實體集中。在實施中，以便民為中心，實行就近、分散式集中，以鎮政府、街道辦事處服務中心為平臺，采取部門行政機關委托形式，整合審批事項。高層次政府管理的部門多，許可事項差異大，建立統一行使集中許可的機關的難度大，但可以在相關性高的領域實行機關間的集中，在相關性低的領域采取場地集中或者程序集中等形式。