作者：復旦大學環境科學與工程系劉平養、復旦大學國土資源經濟研究中心　宋佩穎

　　長期以來，關于農村集體建設用地與國有建設用地“同地同權”、直接“入市”交易的呼聲持續高漲。很多學者與地方政府將此視為優化城鄉建設用地資源配置、統籌城鄉發展的最優選擇。2015年“兩會”前夕，全國人大授權國務院批準全國33個縣（市、區）開展集體經營性建設用地入市交易試點，進一步推高了集體建設用地“入市”的預期。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”。按照現行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。由此可見，所謂“入市”是有著明確的前置條件和限制條件的。

　　農村既扮演著大都市不可或缺的生態服務供給者的角色，也是承載、傳承大都市歷史文化的主要載體。美麗、健康的農村是高度現代化大都市居民不可或缺的精神家園，提供著不可替代的休憩、體驗、教育等功能。對上海而言，從統籌城鄉發展的角度看，需要的是更加健康、美麗的農村，而不是被鋼筋混凝土所覆蓋的類城鎮。因此，作為農村最具發展潛力的集體建設用地資源，其優化配置就顯得尤為重要。

　　一方面，必須推動村級工業用地的整體退出。徹底鏟除低端、污染、低效、非法經濟活動的滋生地，在釋放土地潛力的同時還全體上海人民以干凈美麗的鄉村，也為農村綜合服務經濟的發展奠定基礎。

　　另一方面，必須承接大都市發展需求，統籌城鄉發展，推動農村特色經濟的發展。退出的集體工業用地的利用，應通過對接國際大都市的市場需求，充分發揮農業的多功能性和農村的環境優勢，以入股、聯營等靈活方式，推動包括集體工業用地在內的集體經營性建設用地轉向其他用途。

　　對于基本農田保護區和遠郊農村，農村集體建設用地的轉型可與都市農業的發展相結合。集體經濟組織可以采取自主開發、股份合作、合作社等多種靈活的途徑，通過挖掘農業的多重服務功能，向二、三產業不斷拓展，實現多價值的不斷疊加。例如，以經營性集體建設用地優化配置為基礎，開發與鄉村觀光、休閑、教育、體驗相關的各類配套設施；綜合當地的環境、景觀、人文特色，拓展鄉土手工藝展示、特色產品加工制造、鄉土品牌創造等具有高附加值的加工業和服務業。

　　對于區位較好，或基礎設施配套較完備的農村，則可通過承接對城市龐大的服務需求獲得發展空間。首先是養老服務需求。上海當前的老齡化程度已經非常高，中心城區“一床難求”的局面也已持續多年，甚至江浙不少農村地區都專門開發了針對上海老人的養老服務產品。而上海農村的綜合整治，加上經營性集體建設用地的利用，使郊區農村地區承接各種養老服務趨于可能。一些區位條件與生態環境較好、且空心化程度較高的農村，甚至還可以考慮將農民的房屋整體租賃改造后用于村落式養老服務。

　　其次，是工業園區的各類生活配套服務。各地工業園區周邊、交通較為方便的農村集體建設用地還可通過與政府或園區的合作，共同開發員工公寓、廉租房以及食堂等生活服務設施。如此一來，既降低了工業園區的商務成本，保障了上海的產業競爭力，又改善了外來務工人員的生活條件，也使村民和村集體有了穩定的收入來源，同時使生活垃圾、污水排放等環境集中治理成為可能，有助于生態環境的改善。

　　第三，承接中心城區的人力資本和創新資源的外溢，打造上海低成本的眾創空間。上海中心城區的高成本使眾多具有強烈創新、創業意識的年輕人和尋夢者喪失了發展空間，而經營性集體建設用地的利用則能夠很大程度上解決高成本問題，既為農村創造財富和就業機會，也保障上海“大眾創業、萬眾創新”的活力。

　　“入市”最大的誘惑來自于釋放出農村集體建設用地的巨大潛在價值，并讓多方從中各得其利。理想情況下，農民、村集體可以從中獲取大筆直接財富，政府也能從中獲取長期的財稅收入。對上海而言，一旦占全市已有建設用地總量40%的集體建設用地能夠被盤活，將為上海未來的城市發展騰出寶貴的空間。

　　但是，從實際情況來看，農村集體經營性建設用地“入市”還面臨不少困難，認識上也存在一些誤區。首先，應理性看待“入市”后的增值效應。對集體建設用地而言，“入市”后財富增值主要由兩個方面的因素決定：一是土地的區位。不難發現，幾乎所有“暴富”的案例，都分布在大城市的近郊，也就是經濟發展水平較高、建設用地資源高度稀缺的地方。二是國家的規劃控制和用途管制。也就是說，只有規劃用于工商業用地、住宅用地的部分土地，地價才會大幅度攀升；而規劃用于生態用地、公益用地的部分，例如公園綠地、學校、醫院、交通干道等，土地的增值收益就小得多。

　　此外，獲準可以進行“入市”交易的集體工業用地，情況更為復雜。上海絕大部分集體工業用地都是上世紀80—90年代鄉鎮企業大發展的產物。在20世紀末鄉鎮企業陷入困境后，又進行了快速私有化。私營老板在幾乎無成本地獲得土地、廠房等資產設施之后，除少數還從事生產外，絕大多數都進行了層層外租。在錯綜復雜的利益鏈條下，這部分集體工業用地的土地清退成本實際上非常高。

　　推進農村集體經營性建設用地“入市”，建立城鄉統一的建設用地市場，涉及我國土地管理制度重大變革。其實質是地權問題，核心是土地收益分配問題，而根本又是農民利益保障問題。同時，由于集體土地在歷史淵源、結構布局、產業特點等諸多方面，都與國有土地存在著較大差異，因此，需要加強相關規劃和方案的設計，研究集體經營性建設用地的“入市”管理機制。唯有如此，才能最大程度實現改革的初衷。