作者：蘇州大學王健法學院 程雪陽

　　隨著土地制度全面深化改革的展開和新型城鎮化的推進，我國現行《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”（第10條第1款）的規定，越來越需要解釋。

　　憲法關于土地制度的規定有待解釋

　　首先，從空間向度看，“城市的土地屬于國家所有”中的“城市”到底是什么意思，并不清楚。1986年《土地管理法》第6條規定：“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有?！比欢?，在中國城市化快速發展的今天，“城市市區”每年都在變化，同樣難以確定其準確含義。比如，長沙市1982年為53平方公里，目前已擴展到1938平方公里。那么，從1982年至今被納入城市市區的1885平方公里上的非國有土地，應當作何處理？全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會曾提出：“關于城市市區這個概念，應作專門的界定，不能用行政區劃來代替。”然而，“城市市區”界定難度極大，因為“市區”處在不斷變化中，是一個不確定的法律概念。

　　其次，從時間維度看，1982—2012年三十年間，中國的城市從245個增加到658個。那么，這413個新興城市的土地如何歸屬國家所有，那些被劃入這些新興城市中的集體土地又如何處理？是必須轉化為國有土地，還是繼續保持集體土地所有權性質？全國人大常委會法工委認為：“郊區縣改為區之后，不能將這個新改名的縣的農民集體所有土地都改為國有土地?！钡珕栴}是，如果不把“農民集體所有土地都改為國有土地”，那又如何理解“城市的土地屬于國家所有”這一規定呢？在實踐中，各地正在進行的“城中村”改造中，已經遇到大量難以處理的土地產權糾紛。

　　再次，我國《憲法》第10條第3款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。依照這一規定，國家基于公共利益需要并在給予補償的前提下，可以依照法律規定將土地征收為國家所有。然而，依照《憲法》第10條第1款的規定，各級政府似乎擁有通過城市規劃直接將非國有土地“無償概括國有化”的權力。在實踐中，一些地方政府通過變更城市規劃或者行政區劃的方式來改變土地的所有權。如此，不但《憲法》第10條第2款規定的農民土地所有權難以得到合法有效的保障，《憲法》第10條第3款規定的征收補償制度也將成為一紙空文。

　　最后，從城市化的角度看，“土地城市化與土地國家化”之間是什么關系？是不是只能在國有土地上建設城市呢？在符合規劃的前提下，農民可否直接在集體土地上建設城市或者發展現代工商業呢？比如，著名的華西村，無論是人口規模還是經濟形態，都已經與現代城市區別不大，那么華西村是否可以宣布自己為“華西市”呢？如果其宣布自己是“華西市”，或者被政府認定為“華西市”，那么其所擁有的集體土地是自然而然成為國有土地，還是依然是集體土地？這個問題在過去相當長的一段時間內只是理論上的假設，但在目前的情況下，如何理解、解釋和適用“城市的土地屬于國家所有”是一個非常重大的現實問題。