作者：上海交通大學安泰經濟與管理學院教授 陳憲

　　新聞背景：交通運輸部7月21日公布了　《收費公路管理條例》修訂稿，并向社會進行為期一個月的公開征求意見。該修訂稿引發社會廣泛熱議，其中關于“收費”與“收稅”這道選擇題該怎么做，成為討論的焦點之一。

　　《收費公路管理條例》　修訂稿主要修改在兩處：第一，在公路建設收費方面，修訂稿提出“政府收費公路中的高速公路，由省、自治區、直轄市人民政府實行統一舉債、統一收費、統一還款”，即實行“統貸統還”，沒有規定具體的收費期限，而以該路網實際償債期為準，確定收費期限。第二，在養護管理收費方面，修訂稿提出“政府統一管理的高速公路在政府債務償清后，可按滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費”。這是主管部門首次明確，高速公路的養護管理收費不適用燃油附加稅制度，而是保留現行的收費體系。

　　如果公路建設資金籌措是“統收統支”，那么，“統貸統還”有一定的合理性，世界銀行也曾建議中國這么做。在美國，每個州的公路建設資金也是“統收統支”，事實上存在車輛多的道路交叉補貼車輛少的情形。這是基于公路屬于普遍服務，是政府承擔公用事業義務的一種表現。但是，這里仍然有若干問題需要特別注意，例如，準確核定實際償債期的前提是，嚴格監管建設成本、償債成本和建設收費期的養護管理成本；又如，收費標準動態調整，到達某個時點，應體現逐步遞減的趨勢；再如，特許經營的高速公路經營期屆滿后，政府務必按期收回，特別是特許上市公司經營的，要在切實保護投資人利益的前提下，做好退市工作。

　　修訂稿確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系。無論收稅還是收費，都體現了用路者付費、多用路者多付費的原則。但是，在我看來，兩個公路體系將產生長遠影響的內容，是以收費方式而不是以收稅方式籌集養護管理經費。兩個公路體系基于以下指導思想，即“高速公路注重效率，依靠收費；普通公路照顧公平，依靠稅收”。這一指導思想和現行的《公路法》相悖。《公路法》第三十六條規定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建。”這里的公路應理解為包括普通公路和高速公路。可見，《公路法》沒有授權主管部門通過收費籌集養護管理資金。

　　基于長期實際經驗和教訓，我們提出了“費改稅”的稅制改革原則，并在改革實踐中取得了積極成效。收稅還是收費，說到底是一種選擇。但是，相比較而言，由于稅收法定，收稅比收費更能體現民眾的意志，更加公開透明，也更有效率。因此，能夠通過收稅解決的問題，不能也不宜通過收費來解決。按照中國目前的稅制，至少有四個稅種與籌集公路養護管理費用有關，即車輛購置稅、消費稅（指其中的成品油消費稅）、車船稅和燃油附加稅。車輛購置稅，成品油消費稅和車船稅應部分用于公路養護管理，燃油附加稅則全部用于公路養護管理。自2009年1月1日起，我國開始實施成品油稅費改革，取消征收公路養路費、公路運輸管理費等，改為征收燃油附加稅。目前，我國普通公路的養護經費已經以燃油附加稅的形式含在成品油的油價中，不再另行收繳。在開征燃油附加稅時，國務院令其只適用于普通公路，但將來適用于高速公路是題中應有之義。在燃油附加稅之外，再收取高速公路的養護管理費，違背開征燃油附加稅的初衷。

　　此外，目前開征的與開車用路有關的稅收，都與保護生態環境、節約使用資源有關。例如，車船稅對乘用車稅額按排氣量計征，并依照排氣量大小，分別作了稅額降低、不變和提高的結構性調整，體現了節能減排和對汽車消費的政策導向。又如，成品油消費稅旨在提高對“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）產品的使用成本，是為了進一步提高“綠色出行”的比重。上述的燃油附加稅的主要目的是籌集養護管理資金，同時也將產生對減少用路的調節，起到環境保護和資源節約的積極作用。

　　不難看出，長期保留高速公路收費體系，充分暴露了我國現行體制中部門分割、部門利益藩籬的問題。通過收稅籌集公路養護管理經費是稅務部門的事，公路養護管理預算的核準是財政部門的事，公路主管部門只是預算執行單位。而通過收費籌集公路養護管理經費是公路主管部門的事，其標準制定和預算執行都是自己的事。顯然，由利益相對超脫的財稅部門來做這件事更合適。總的來說，對于收稅與收費這道選擇題，需要根據“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”的原則，看哪個選項對經濟社會發展和老百姓生活整體更加有利，才能做出更為合理的選擇。