作者：華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院　楊華

　　［摘要］當(dāng)前我國農(nóng)村社會沖突進(jìn)入頻發(fā)期，對其管理構(gòu)成了基層政府社會管理的重要內(nèi)容。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府作為第三方干預(yù)沖突時，為盡快化解沖突而對沖突方作出利益補(bǔ)償。這是典型的“政府兜底”式政策工具選擇。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層黨委政府在管理農(nóng)村社會沖突時，只注重政策工具的有效性和易操作性，而忽略政策工具的合理性和政治性，為喪失原則、突破底線的政府兜底提供了可能性。而基層黨委政府在沖突管理中遭遇的總體政治社會情境則決定了政府兜底的必然性。政府兜底是基層黨委政府在農(nóng)村社會沖突管理中，針對政策工具做出的理性選擇。

　　一、問題提出與分析視角

　　（一）農(nóng)村社會沖突管理中何以頻現(xiàn)“政府兜底”現(xiàn)象？

　　農(nóng)村社會沖突是指政府之外的農(nóng)村主體之間發(fā)生的矛盾、爭執(zhí)、競爭的緊張狀態(tài)，主要包括交通事故糾紛、醫(yī)患糾紛、傷亡事故糾紛、征地拆遷沖突、權(quán)屬沖突、經(jīng)濟(jì)糾紛、鄰里沖突、村莊派系沖突等。這些沖突呈現(xiàn)出數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、劇烈程度增強(qiáng)的特點，對基層政治社會的影響愈發(fā)深刻。

　　農(nóng)村社會沖突只能進(jìn)行管理，而不能消除，只要管理得當(dāng)就能將沖突控制在一定規(guī)模和水平上，最大限度地抑制其負(fù)面效應(yīng)，發(fā)揮其正面效應(yīng)。［1］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村社會沖突管理中，基層黨委政府能夠動員的資源有限，甚至在作為第三方干預(yù)沖突時被沖突方“要挾”“訛詐”而無計可施。在此情況下，基層黨委政府普遍采取給予沖突方一定“好處”的方式，來使其接受政府的調(diào)解，以平息沖突。我們將基層黨委政府通過對沖突方進(jìn)行“兜底”來化解沖突的現(xiàn)象稱之為“政府兜底”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“政府兜底”現(xiàn)象在有傷亡事故的社會沖突中尤為常見，［2］其前提是沖突方的鬧訪鬧大。［3］

　　（二）政策工具選擇的理論視角

　　要對農(nóng)村社會沖突進(jìn)行管理，完成沖突管理的政策目標(biāo)，就得選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺Ｕ吖ぞ呤钦吣繕?biāo)達(dá)成的具體方式、方法及相應(yīng)的措施和手段。政策工具選擇在某種程度上比政策目標(biāo)的設(shè)定、政策之窗的打開更為重要。一套良好的政策工具被選擇與實施，不僅能夠很好地完成既定政策目標(biāo)，還能催生新的、較既定政策目標(biāo)更深遠(yuǎn)的影響及意外效果，使政府與社會能夠有更為良性的互動。政策工具的正確選擇是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證，也是增加政策制定的科學(xué)性，改善政策執(zhí)行過程與效果的重要措施。［4］政策工具選擇要面臨兩個基本問題，一是政策工具選擇的依據(jù)，二是政策工具選擇的情境。它們制約著政策工具的選擇，即決定在某一具體的沖突管理中會選擇特定政策工具，而不選擇其他政策工具。“政府兜底”正是基層黨委政府在對農(nóng)村社會沖突進(jìn)行管理時，為了“盡快”地解決沖突、平息事態(tài)而做出的政策工具選擇。

　　（一）“政府兜底”中蘊(yùn)含著農(nóng)民的道義和政府的責(zé)任。在有“政府兜底”的農(nóng)村社會沖突案例中，絕大部分是出現(xiàn)了傷亡事故，傷亡方要求賠償符合農(nóng)村道義。如果沖突另一方拿不出死者親屬所要求的賠償數(shù)額，此事就此了之，死者親屬會認(rèn)為不公道，因而要討回“公道”、申訴“冤屈”。而基層黨委政府為農(nóng)民主持公道、洗雪冤屈是其責(zé)任所在。當(dāng)沖突一方無法滿足另一方的賠償要求時，政府通過“兜底”滿足后者的要求，既符合農(nóng)民的道義訴求，也符合黨委政府的責(zé)任。因此，政府兜底具有一定的合理性。

　　但是，在當(dāng)前農(nóng)村社會沖突管理中，“政府兜底”演變成某些人謀利的工具。農(nóng)民知道政府怕鬧，只要鬧政府就會兜底，鬧得越大，兜底越多。于是鬧訪鬧大劇增，目標(biāo)也不再只是通過政府施壓，而是期待直接從政府處得好處。群體性鬧訪最容易獲得政府的兜底。由于群體性鬧訪的頻發(fā)，吸引政府注意力的門檻不斷抬高，鬧訪逐漸催生“代鬧”職業(yè)。［5］

　　（二）“政府兜底”是農(nóng)村社會沖突管理的主要政策工具。當(dāng)農(nóng)民把社會沖突“鬧”到基層黨委政府之后，就成為政府要出面解決的問題。在解決過程中，政府并不是一開始就“兜底”，而是運(yùn)用多套政策工具來平息沖突：（1）成立專門的應(yīng)急處理小組，第一時間控制事態(tài)發(fā)展和蔓延。（2）建議走法律程序，但如果沖突方不同意，則會產(chǎn)生對黨委政府的不滿情緒，并威脅把事情鬧大。（3）上報上一級黨委政府，由縣市政法委領(lǐng)導(dǎo)或縣市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織協(xié)調(diào)班子。（4）“兜底”解決問題。無論是哪一級領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，最終的解決方案都會有“政府兜底”的內(nèi)容，且出面的領(lǐng)導(dǎo)級別越高，“兜底”就越快、越大方。有了政府兜底，沖突才會較快平息。因此，基層黨委政府在處理沖突時少不了“政府兜底”。

　　（三）“政府兜底”在農(nóng)村社會沖突管理中主要是利益兜底。在農(nóng)村社會沖突管理中，“政府兜底”主要包括：（1）政治兜底，是指處理基層黨委政府相關(guān)責(zé)任人，給予沖突方一定的政治待遇。該類兜底在群體性事件中較為凸顯。（2）政策兜底，是指政府通過降低政策門檻，或改變政策適用規(guī)定，或制定新的政策，以使沖突方享受某些政策。（3）利益兜底，是指根據(jù)不同沖突性質(zhì)或沖突方的要求，直接支付沖突方一定的金錢或物質(zhì)補(bǔ)助。政府在兜底管理中不同程度地給予了沖突方一定的金錢補(bǔ)助，主要以“撫恤”“救助”“撫慰”“補(bǔ)助”的名義進(jìn)行。在一般的社會沖突中，政治兜底較少，利益兜底最頻繁，而政策兜底是另一種形式的利益兜底。