杜志雄 崔紅志

　　杜志雄，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長、研究員。日本東京大學(xué)論文博士。兼任中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究會會長、北京農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長、科技部國家可持續(xù)發(fā)展專家委員會委員等。主要研究農(nóng)村中小企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)產(chǎn)品安全戰(zhàn)略等。先后獲得杜潤生農(nóng)村發(fā)展將、中國社會科學(xué)院優(yōu)秀成果獎、優(yōu)秀對策信息獎等。

　　2015年中央一號文件將深化農(nóng)村各項改革作為促進農(nóng)業(yè)更強、農(nóng)民更富和農(nóng)村更美的根本動力，并明確提出“要按照中央總體部署，完善頂層設(shè)計，抓好試點試驗，不斷總結(jié)深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成 ”。農(nóng)村改革是全面深化改革的重要組成部分，試驗先行是我國農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗。但在啃硬骨頭和深水區(qū)階段的改革如何設(shè)計農(nóng)村改革的思路、步驟和方法，如何真正發(fā)揮試點試驗的效果？

　　本文結(jié)合在若干農(nóng)村改革試驗區(qū)調(diào)研和評估中發(fā)現(xiàn)的新情況談些不成熟的看法。

　　現(xiàn)階段農(nóng)村改革試驗的特點

　　（一）農(nóng)村各項改革措施之間的關(guān)聯(lián)性顯著增強

　　習(xí)近平總書記的講話和十八屆三中全會《決定》都一再強調(diào)，深化改革要注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性（簡稱“三性”）。一號文件提出了一系列農(nóng)村重大改革的內(nèi)容。整體上看，很多改革內(nèi)容之間具有強關(guān)聯(lián)性。改革舉措是否能取得預(yù)期效果，在很大程度上取決于各項改革措施之間的匹配狀況。

　　近年來的一個典型案例是，大家普遍關(guān)注農(nóng)地和農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地的抵押貸款問題。其實，這是一個“三性”極強的問題，農(nóng)村土地抵押首先涉及農(nóng)地和建設(shè)用地權(quán)能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質(zhì)問題。即使這些障礙都沒有了，最終還涉及一個土地資本能否在市場上兌現(xiàn)和結(jié)清問題。因此，一個功能完善、可變現(xiàn)的土地交易市場的存在是必要的，否則，若不能將抵押的土地進行變現(xiàn)，銀行的積極性不可能太高。現(xiàn)在的學(xué)術(shù)研究、政策討論、改革試驗等，對前兩者的關(guān)注遠高于對銀行抵押土地市場結(jié)清問題的關(guān)注。

　　貴州省畢節(jié)市創(chuàng)新支農(nóng)資金管理體制機制改革試驗從正反兩個方面說明了農(nóng)村各項改革之間關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性的重要性。畢節(jié)是典型的貧困地區(qū)。改革開放以來，上級各部門對畢節(jié)的財政支農(nóng)資金數(shù)量較多。但由于財政支農(nóng)資金管理的體制機制不完善，有限的財政支農(nóng)資金并沒有發(fā)揮出最大的效益，更難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的引領(lǐng)作用。畢節(jié)農(nóng)業(yè)整體上比較落后，農(nóng)村人口的貧困面大，貧困程度較深。針對這種情況，畢節(jié)市農(nóng)村改革試驗的主題是創(chuàng)新財政支農(nóng)資金管理體制機制，探索以項目整合規(guī)避體制障礙為核心的資金整合機制。這種做法是否能取得成效需要一定的條件。一是要有強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。否則就不可能有縣級層面統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補的項目申報。二是要有科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)。否則，整合的資金越多，浪費也可能越大。三是要有資金監(jiān)管機制支撐。資金被整合使用后，部門監(jiān)管的效能縮小，要求有新的監(jiān)管措施來補充、替代原有監(jiān)管措施。為此，畢節(jié)市開展了多項配套性改革舉措。第一，搞好規(guī)劃。畢節(jié)試驗區(qū)采取規(guī)劃先行，以規(guī)劃定項目；建立項目庫，從預(yù)算編制源頭做起，通過項目整合，實現(xiàn)資金整合，從而規(guī)避了體制障礙。第二，在項目實施中注重農(nóng)民的參與。聯(lián)戶路、院壩水泥硬化等小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不搞招投標(biāo)，而是讓農(nóng)民自己干，既保證了工作質(zhì)量、又能帶動農(nóng)民就業(yè)和收入，還能解決項目資金不足的問題。從更廣泛的意義上，這種方式也會為促進農(nóng)村民主化、調(diào)動農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)、改善農(nóng)村治理狀況提供了一個載體。第三，建立資金監(jiān)管機制。部門項目資金有相對規(guī)范的申請、審批、資金監(jiān)管、驗收程序。在支農(nóng)資金及項目監(jiān)管上，加強對涉農(nóng)項目資金立項、使用、管理、項目管護等情況的監(jiān)督檢查、審計，鼓勵社會各界監(jiān)督，構(gòu)建了財政及行業(yè)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等各方參與，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四位一體的多層級、全方位的支農(nóng)項目監(jiān)督檢查體系。在監(jiān)督形式上，建立了“涉農(nóng)資金共識網(wǎng)”、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺、短信告知平臺、電話查詢平臺、公開公示專欄五大功能互補的監(jiān)督載體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，畢節(jié)市重視改革的關(guān)聯(lián)和協(xié)同性工作方法產(chǎn)生了較好的效果，一些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施在較短的時間內(nèi)得到了明顯改善，農(nóng)民收入也有了較大提高。

　　但是，畢節(jié)試驗區(qū)的改革是在財政支農(nóng)資金條塊分割沒有改變情況下的局部探索。由于目前我國支農(nóng)項目管理部門多，資金撥付渠道多，項目申報時間不一致，項目的驗收方式也不相同，有相當(dāng)部分的支農(nóng)資金仍然是撒胡椒面式的分散使用。這種改革局限性從另一個方面說明了注重改革關(guān)聯(lián)和協(xié)同性方法的重要性。

　　（二）改革的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關(guān)系更加緊密

　　任何改革舉措的效果及影響都是多方面的。改革不僅要重視其直接效果，也要重視其長遠效果與潛在影響，努力避免改革“新產(chǎn)生的問題比解決了的問題還多”的局面。

　　河南省新鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)試驗，把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點，按照“分類指導(dǎo)、群眾自愿、產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、生計為先、量力而行”的原則，將全市3571個行政村規(guī)劃整合為900個社區(qū)。截至2014年底，該市已累計啟動352個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完成各類資金投入389.6億元，完成建房3919.6萬平方米，入住農(nóng)戶14.2萬戶。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市的探索已經(jīng)產(chǎn)生了諸多積極效果，如農(nóng)村土地資源集約利用程度提高、農(nóng)民居住和生活條件在較短時間內(nèi)有明顯提升、政府公共資源投入效率提高，等等。但這項改革試點也引發(fā)出一些值得重視的連帶、連鎖效應(yīng)。

　　1.農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力弱化。村莊合并后，農(nóng)民作為主體對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用、開發(fā)的權(quán)利，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)削弱了。在通過土地“增減掛鉤”及“人地掛鉤”的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地需要復(fù)耕，有的還要被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。即使在那些不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，其騰出的建設(shè)用地大都被企業(yè)用于開發(fā)，開發(fā)的形式包括建房出售、使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等等，集體和農(nóng)民仍然沒有發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。

　　2.農(nóng)民生計安全受到威脅。村莊合并使得農(nóng)民傳統(tǒng)的生計模式瓦解。其一，村莊合并往往伴隨著土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，土地對農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的兜底保障功能進一步弱化。其二，農(nóng)民的后代將難再享有無償使用的宅基地。其三，農(nóng)民生活方式商品化，生活成本提高。其四，農(nóng)民的生活環(huán)境不再是熟人社會，村民之間互助共濟機制減弱乃至消失。

　　3.糧食安全面臨潛在威脅。新鄉(xiāng)是國家商品糧基地、優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地和河南省糧畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。創(chuàng)新糧食安全、耕地保護與土地集約節(jié)約利用機制，是新鄉(xiāng)試驗區(qū)的重要試驗內(nèi)容。在實際操作層面，新鄉(xiāng)市試圖通過加強高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制來保障耕地的產(chǎn)出率；通過土地綜合整治和探索人地掛鉤政策，解決農(nóng)業(yè)與工業(yè)和城鎮(zhèn)的用地矛盾，從而保證耕地數(shù)量。但是，這種邏輯合理的改革思路在實踐中遇到了挑戰(zhàn)。不管是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、土地綜合整治、還是“人地掛鉤”，都要求一個村莊內(nèi)的絕大多數(shù)乃至所有農(nóng)戶在較短時間內(nèi)完成拆舊建新，以便通過舊村復(fù)墾來保證耕地數(shù)量和城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加。然而，村莊整治中普遍且始終存在著農(nóng)民拆舊建新意愿的差異性。家庭經(jīng)濟狀況、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)、從業(yè)性質(zhì)和從業(yè)地點、舊房質(zhì)量、面積及區(qū)位等方面的差異，都會影響農(nóng)民參與拆舊建新的意愿。如果一些農(nóng)民不愿意拆舊建新，舊村莊就難以復(fù)墾，耕地數(shù)量就不但不會增加反而面臨著減少的風(fēng)險。而且，集中居住加速了農(nóng)民承包地向公司和生產(chǎn)大戶的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象，糧食安全的風(fēng)險進一步凸顯。