作者：國務院發展研究中心對外經濟研究部、人事局　張琦 孫飛

　　當前，我國進行外資準入制度改革的總體目標是以簡政放權、放管結合的制度創新為核心，通過放寬外商投資準入、完善外資安全審查制度等，促進投資便利化，營造國際化、市場化、法治化營商環境，提升對跨境投資的吸引力，進一步推動我國外資管理體制改革。具體而言，要努力解決好幾個關鍵問題：一是要處理好負面清單與上海自貿區清單、《外商投資產業指導目錄》的關系，二是要完善安全審查制度和風險防范體系，三是要加強法律保障和管理部門之間的協調。

　　從制度變遷的角度來看，本屆政府之前的外資準入制度大致經歷了制度初創（1978—1994年）、制度規范（1995—2001年）和制度調整（2002—2012年）三個階段。而真正推動準入制度的變革，則始于本屆政府之后。十八屆三中全會對外資準入制度改革方向的提出，上海自貿區的建立，相關法規的修改以及相關部委在政策執行層面的積極探索，意味著我國在賦予企業投資自主權、提高外商投資便利化水平等領域的變革進入到新階段。

　　外資準入制度發展的國際經驗

　　（一）主要發達國家：對外開放與安全審查相結合

　　總體而言，大部分經濟發達國家依據投資自由化的基本原則設計外資準入制度，但這種投資自由化只是相對的，政府對敏感和關鍵產業會采取直接或間接手段加以保護（見表1）。

　　1．以市場為導向，對外資實行較為開放的準入制度

　　多數歐美發達國家按照 “法無禁止即可行”的原則，實行負面清單和準入前國民待遇的管理制度，對大部分行業及外國資本的具體投資方式采取較為寬松的準入政策，并給予外資與本國資本同等待遇。

　　例如，美國倡導自由開放、一視同仁、具有鼓勵傾向的“中立”政策，通過構建一套完整的、內外資待遇相同的投資法律體系，對外國投資相關事宜進行統一規范。英國沒有負面清單或外國投資準入審查，而是遵循“無障礙、亦無特殊優待”的原則，一方面使外國投資者可享有準入前國民待遇，另一方面，在涉及國家安全的敏感領域或有額外監管要求的能源、金融、媒體等領域，外國投資者也需取得相關批準。

　　2．對國內弱勢產業發展留有空間，逐步調整開放力度

　　在雙邊投資協定中，發達經濟體通過“協議例外”或“不符措施”保護本國產業，為政府產業政策調整和開放留有空間。一是規定現有“不符措施”的保留清單，包括所有在協定生效后東道國希望保留的 “不符措施”。二是保有未來可以實行新的限制性措施的權利，為某些領域的未來監管提供更大的靈活性。如美國對廣播、電信、能源開采等行業實施直接或間接限制，并在負面清單中明確禁止外國資本進入國內航空運輸、核能生產與利用、內河航運等部分行業。

　　此外，許多發達國家也對外資采取漸進式、分步開放的模式，如德國近年來將水電供應、基礎設施、能源、醫藥等領域對境外投資者放開，意大利通過改革逐步降低能源、鐵路和通信行業的準入限制等。