第二，財政有兩大作用。已有的理論是從經濟學角度講的，但是我認為可以從另一方面考慮財政的兩大作用：基礎性作用和工具性作用。基礎性作用是從國家治理層面考慮的，更多具有整體系統性和長遠性，不能只著眼于短期；而工具性作用是從政策層面考慮的，往往著眼于短期。我們現在對財政的工具性作用討論得比較多，而對財政基礎性作用研究得不多。

　　基礎性作用就涉及到國家的方方面面，涉及到經濟、社會、政治、生態、文明，不僅僅是短期的事情，也不僅僅是經濟的事情，而是系統性、全方位的問題。凱恩斯的分析框架就是一種短期的、靜態的分析，一般用于解釋財政的工具性作用，但很難解釋長期性或整體性的問題。現在，大家也感覺到這個框架越來越有局限性，但由于還沒有創造出新的框架來替代它，所以沒辦法，只好繼續用舊的。我們的實踐進展很快，但理論創新卻沒有跟上。

　　嚴格說來，整個社會科學思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，更是停留在200多年以前牛頓的時代，因為現在所謂的科學思維、科學標準、科學方法都是以牛頓時代訂立的力學理論為基礎的，社會科學稱為科學也是從牛頓的定義演變過來的。人類社會發展到這個時期，社會科學的思維已經不適用于現實。

　　現在，一涉及到經濟問題我們就談宏觀調控，但這屬于短期性、應急性的思維，而不是治理的思維。根據當前的情況來看，我們不能放棄宏觀調控，但還需要創新，因為僅靠宏觀調控已經解決不了問題，還得更加強調經濟治理，從整體角度來考慮問題。只有這樣，我們的經濟才可持續，結構調整才可能真正收到成效。因為宏觀調控會不由自主地強調政府這只手的作用，有的時候會產生擠出效應而不是擠入效應，盡管從眼前、從短期來看可能增長是穩住了，但是從長期來看，卻可能會帶來新的問題。所以，比起調控角度來說，我們更多要從治理的角度來考慮問題，包括經濟治理、社會治理和政府治理。

　　第三，財政的兩大平衡。這里的平衡并不是收支平衡，也不是橫向或縱向平衡，而是風險平衡。比如，我們現在面臨最大、最突出的三個風險就是經濟風險、社會風險和環境風險。具體來說，就是經濟下行的壓力，老百姓改善民生的越來越大的訴求，以及霧霾等越來越嚴重的環境問題。治理這些風險，都需要政府投資，如何平衡，是個大問題。

　　盡管財政規模已經達到17萬億，但是面對凸顯的這三大風險，財力畢竟有限，那么錢該怎么花，怎么在三者之間找平衡？這就是一個難題，需要新的理論支撐。但是，我們現在面臨著風險的“新常態”，過去傳統的支付結構的分析有很大局限性，沒法平衡這三大風險，因為經濟風險、社會風險和環境風險是可以轉化的。財政首先要把它們隔離，就像打仗似的分別包圍，別讓它們連在一起，否則各種各樣、五花八門的風險就會相互疊加、相互滲透、相互影響，然后變成更大的系統性風險——公共風險。

　　公共風險和財政風險之間需要平衡，因為財政要治理和化解這些風險，弄不好就會擴大財政自身的風險。因為，財政自身也有不確定性，并不是有預期收入就一定能完成，也有可能完不成，那就會進一步擴大財政赤字，擴大財政風險，到了一定程度又會轉化成公共風險。澳門就是前車之鑒，去挽救經濟危機，結果弄出財政危機，引發一系列經濟社會的問題。所以，財政風險和公共風險之間要有一個平衡，不能無視財政的能力、一味要求財政發揮工具性的作用。

　　現在社會上有一種觀點，說財政赤字率沒有到3%，完全有空間，我們債務率50%左右，還可以擴大，說財政政策可以更加積極。我對這個觀點持保留看法，因為財政赤字就像氫氣球，即使不控制，它自己也會飄上去；赤字率要是上升了，就是逆水行舟，很難降下來。你看日本和美國赤字，能輕而易舉降下去嗎？很難。

　　所以，財政風險和公共的風險要考慮到平衡，不能一味的考慮財政，不考慮經濟社會的風險，但是也不能只考慮經濟問題，而是要平衡。現在是風險社會，風險實際上就是權衡和選擇，我們無法逃避。