作者：華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師　賀雪峰

　　一、

　　當前正在全國進行的土地確權試點，其中一大目標是減少基層組織對農民土地承包經營權的侵犯，即不再允許村社組織調整農民的土地，要確權確地。今年暑假到山東調研，發現山東仍然有不少地區農村存在調地的情況，且十分有趣的是，幾乎凡是仍然調整土地的村莊，其治理績效都比較好，干群關系也比較好，雖然調地過程中不免會有沖突，甚至有農民上訪告村干部違反國家土地承包政策。不再調整土地的村莊，雖然沒有農民會因為調地而引發上訪，但因為村社集體沒有回應大多數農民強烈的調地需求，沒有為農民提供有效的生產服務，而使村社集體與村民之間的聯系極其松散，村民與村干部幾無關系，村莊治理很差。調查的山東萊蕪市，有40%，村莊仍然堅持調地，這些調地村莊大多治理較好，也正是治理較好才調得動地。不能調地的村莊往往也治理得不好，反過來也正是治理不好，也就調不動地。山東德州齊河縣在調地與村莊治理上的相互關系也正如萊蕪一樣。

　　在調地與村莊治理關系中為何會出現以上相關關系？其中原因之一是，分田到戶時，為了做到公平，農村土地大都分成數等，每等土地再按人均分，細碎分散的土地難以經營。調地表面上是按人口增減進行調整，核心卻是為生產方便而形成農戶并小塊為大塊的連片經營。當村社集體有能力違反政策，不顧忌個別農戶的反對乃至上訪，而可以按人口增減調整土地時，村莊集體就有能力回應農戶在農業生產中所遇到的各種困難，從而可以為農民提供生產和生活的便利。村社集體有意愿和有能力回應農民生產生活的困難，村社集體在農民那里就有地位，個別農民反對村社集體甚至上訪，村社集體就可能有恃（民意）無恐。調整土地，回應農民生產生活需求的能力與意愿進一步提高了村社集體的地位與能力，村級治理因此搞得好。搞得好的村級治理又使村莊集體具有比較強的回應多數農民需求，調整土地，及不怕矛盾的能力。

　　若村社集體沒有能力和沒有意愿回應農民在生產生活中遇到的困難，他們就缺少農民的支持，他們調整土地時遇到少數人的反抗，因為缺乏民意支持，就無法做到有恃無恐，他們也就不敢面對矛盾，也無能力面對矛盾。結果，越是治理不好的村莊越是無力回應多數農民的要求，也越是無法調整土地，反過來，因為無法調整土地，及無能力回應農民生產生活實踐的需要，而導致村級治理越來越糟糕。

　　本來，基層治理必然會有矛盾，會有少數人與多數人的沖突。完全一致沒有反對意見沒有任何矛盾的事情是沒有的。有效的基層治理，一定是調動多數人的意愿，少數服從多數，從而回應多數人需求以解決基層治理中的問題。現在基層治理出現的一個嚴峻問題是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾為目的。比如之所以不允許土地調整，理由之一就是為了防止土地調整中出現矛盾。