編者按

　　為認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，加強草原生態文明建設，農業部草原監理中心圍繞草原承包確權、草原生態文明制度建設等專題開展調查研究，形成了數篇調研報告。現將關于草原承包和草原生態文明制度建設的報告摘登，以饗讀者。

　　草原承包經營制度是我國農業基本經營制度的重要組成，是黨在牧區政策的基石，是建設現代草原畜牧業的制度基礎。改革開放以來，隨著農村耕地承包的開展，牧區逐步開始推行草原承包。經過30多年的實踐和探索，特別是進入新世紀以來，隨著相關法律法規出臺，退牧還草等重大生態建設工程啟動，草原補獎政策全面實施，草原承包經營制度得到進一步落實，全國85%左右的可利用草原都已實行承包經營。

　　一、草原承包現狀和特點

　　據統計，截至2013年底，全國已落實草原承包42億多畝，其中家庭承包33億多畝，聯戶承包8億多畝，其它方式承包近1億畝，占草原承包面積的比例分別為78.6%、19%和2.4%。草原承包有以下幾個特點：

　　（一）項目建設是推動草原承包的重要力量。上個世紀八十年代初，內蒙古、青海等牧區在實行牲畜作價歸戶的基礎上，開展了草原承包探索。1987年全國牧區工作會議后，各地陸續出臺了推進草原承包的政策措施。進入新世紀，隨著草原重大生態建設工程啟動，對草原承包的要求更加明確。2000年啟動實施的京津風沙源治理工程推動落實草原承包4300多萬畝，2003啟動實施的退牧還草工程推動落實草原承包7.7億畝，工程建設還有力帶動了非項目區草原承包工作的開展。草原補獎政策實施后，推動草原承包工作全面開展，新增加草原承包面積10多億畝。從全國看，實施補獎政策的13個省區可利用草原基本都已承包，占比95%，其他18個省區落實草原承包1.9億畝，僅占比28%。

　　（二）家庭承包是草原承包經營的主要形式。從各地的實踐看，草原承包有家庭承包、聯戶承包、專業戶承包、競價承包、租賃承包等多種形式。傳統大牧區多采用家庭承包的方式，占比80%左右；半農半牧區和農區多采用聯戶承包的方式，占比18%左右；機動草場多采用專業戶承包的方式。競價承包在東北地區較為普遍，租賃承包多在兵團、農墾和國營農牧場。

　　（三）“確權不確地”是草原承包經營存在的普遍現象。一是整村承包。一些地方以自然村作為聯戶承包單位，草原利用方式與承包前沒有區別。內蒙古陳巴爾虎旗白音布日德嘎查將76萬畝草原承包到戶，但仍然由嘎查統一規劃放牧區和打草區。牧民色音圖草原使用權證上標明承包草原11875畝，但他并不知道他家草原的具體位置。河北省圍場縣哈里哈村按照人均7畝將草原承包到聯戶，但草原仍然是原來誰承包現在誰承包、原來誰使用現在誰使用，新承包戶并不使用草原，承包面積主要用于領取草原補獎資金。二是混放混牧。從調查看，傳統大牧區60%左右的夏秋草場大多是面積數字到戶，具體地塊和界限不清楚，仍然是混放混牧。內蒙古阿拉善左旗家庭承包草原四至界限明確、“證、賬、地”相符、具有較好確權登記基礎條件的牧戶數僅占牧民總戶數的8%，草原面積僅占28%。