我國城鄉(xiāng)二元的土地制度還沒有全面打破，實(shí)行的是“一國兩制”的土地制度，因此，改革還沒有進(jìn)行到底，留了死角，改革很多地方是不配套的。今后改革主要是集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革和征地制度改革，關(guān)鍵是縮小征地范圍，開放集體建設(shè)用地市場，政府就是管理、監(jiān)管，不應(yīng)介入經(jīng)營。

　　作者：中國社科院農(nóng)發(fā)所農(nóng)村政策研究室主任、研究員 王小映

　　我國的土地制度經(jīng)過30多年的改革，取得了很大的成就。表現(xiàn)在，通過農(nóng)村和城市的改革，建立了相對完備的產(chǎn)權(quán)體制。開辟了土地要素市場，主要是農(nóng)用地市場和土地承包經(jīng)營權(quán)市場，用于城市國有土地的出讓、轉(zhuǎn)讓，也就是今天房產(chǎn)市場的基礎(chǔ)。但是，改革確實(shí)也面臨一些問題。一是征地制度改革進(jìn)展緩慢。從改革開放到現(xiàn)在延續(xù)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的土地制度，在這個(gè)制度下，政府征地的范圍是很廣的，不只為公共目的征地，也會為經(jīng)營性的目的征地。比如，進(jìn)行土地出讓就要進(jìn)行征地，而補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比較低等等，引起了很多社會的矛盾。二是集體建設(shè)用地使用制度的改革相對滯后。現(xiàn)在集體建設(shè)用地，按照政策來說只有國家征收為國有土地之后，才能投入到市場去。這對集體建設(shè)用地而言是不平等的。特別是市場開放不平等，國有土地可以進(jìn)入大市場，但集體建設(shè)用地只限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的使用，價(jià)值也沒有顯化。

　　總之，我國城鄉(xiāng)二元的土地制度還沒有全面打破，實(shí)行的是“一國兩制”的土地制度。同樣的建設(shè)用地，集體和國有的產(chǎn)權(quán)開發(fā)程度、開發(fā)范圍和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是兩塊，征地補(bǔ)償很多城市有兩套拆遷政策，一套是建設(shè)部門管理拆遷，城市地上房屋的政策，執(zhí)行的是國有建設(shè)用地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，參加補(bǔ)償?shù)脑捯簿碗S行就市，房價(jià)上漲補(bǔ)償自然就上漲；另外一套是土地管理部門的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是另外一種，《土地管理法》沒有專門對集體建設(shè)用地補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，只規(guī)定了農(nóng)用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這些地方在進(jìn)行集體土地地上房屋拆遷時(shí)，就參考耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。從“一國兩制”的土地制度來看，改革還沒有進(jìn)行到底，留了死角，改革很多地方是不配套的。通過兩權(quán)分離，不管是城市還是農(nóng)村，所有權(quán)分離和使用權(quán)進(jìn)行改革。但是這個(gè)使用權(quán)有一些是不穩(wěn)定的、不安全的。市場開放、征收補(bǔ)償?shù)确矫娑紱]有獲得平等的對待。今后改革主要是集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革和征地制度改革，關(guān)鍵是縮小征地范圍，開放集體建設(shè)用地市場，政府就是管理、監(jiān)管，不應(yīng)介入經(jīng)營。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念

　　黨的十八屆三中全會提出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地要與國有土地同權(quán)同價(jià)。所謂經(jīng)營性建設(shè)用地，首先理解經(jīng)營性，經(jīng)營性是跟公益性對立的，具體從兩個(gè)劃分、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看。一是從現(xiàn)狀用途來看，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)用地，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地和二次產(chǎn)業(yè)用地，劃撥集體所有權(quán)的產(chǎn)業(yè)用地，這些集體產(chǎn)業(yè)用地都叫集體經(jīng)營性用地。二是從規(guī)劃用途來看，十八屆三中全會指出，集體建設(shè)用地要符合規(guī)劃用途和管制，所以我們要看集體建設(shè)用地的規(guī)劃，而不是現(xiàn)狀。這塊地是怎么規(guī)劃的，規(guī)劃的是公益性的用途還是經(jīng)營性的用途，這是最關(guān)鍵的。按照規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地就是四類建設(shè)用地，就是工業(yè)、商業(yè)、商品住宅、旅游用地。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、秩序和方式

　　1．入市條件。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件肯定是要符合規(guī)劃，用地要合法，不是非法用地。集體建設(shè)用地要有指標(biāo)，規(guī)劃部門、國土部門許可、批準(zhǔn)就行了，但是肯定有一點(diǎn)要求，就是要符合規(guī)劃。

　　2．入市秩序。一是從城市規(guī)劃圈外到城市規(guī)劃圈內(nèi)。十七屆三中全會就決定城鎮(zhèn)建設(shè)用地外圍、外部可以入市，但是后來變成圍繞城市可以入市。二是由存量到增量，已經(jīng)是集體建設(shè)用地的，先開發(fā)了，再考慮增量。所謂的增量就是新增的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。三是從一般的集體經(jīng)營性建設(shè)用地到宅基地的市場開放，先把宅地基之外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地開放、征收了，把宅基地先放一放。四是通過市場開發(fā)把政府的征地范圍不斷的縮小，政府由賣地性的土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收性的土地財(cái)政。

　　3．入市方式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式和國有土地是一樣的。國有土地入市是三種：出讓、租賃、入股。租賃國有土地主要是一些倉儲用地，采取租賃的方式，一般的情況下是出讓。集體建設(shè)用地入市一般要有明確的政策許可，黨的十八屆三中全會提出要使集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這就意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地將來可以出讓、租賃、入股。關(guān)于怎么入市，有一些人提出了建議。比如成立集體土地的專業(yè)公司，由它們搞一級開發(fā)，然后土地進(jìn)入前期操作性經(jīng)營。實(shí)際上國有土地開發(fā)要嚴(yán)格、要登記，有很多程序問題，集體建設(shè)用地也存在這樣的問題。入市之后，一級市場國有土地是統(tǒng)一的，不管國有的還是集體的，而二級市場也可以轉(zhuǎn)讓、出租，這樣就可能實(shí)現(xiàn)土地的所用權(quán)不同，但使用權(quán)相同。