作者：江蘇省委黨校經濟學部教授　黃 紅

　　2014年7月30日李克強總理主持召開了國務院常務會議，部署“做好農民工服務工作，有序推進農業轉移人口市民化”；與此同時，國務院又發布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。標志著中國戶籍制度改革已加快破冰，城鎮化進程將提速推進。農民工市民化進程的推進，應抓住制度性機會，破除制度性障礙，進行制度、政策等系統創新。

　　農民工市民化的制度機會

　　中國由于歷史因素，長期受傳統計劃體制及城鄉二元戶籍制度制約，城鎮化發展滯后，其特點表現為“人的城鎮化”落后于“土地城鎮化”。不少農民工雖已長期就業和居住在城鎮，并被統計為常住城鎮人口，但他們及隨遷家屬、子女卻未能在教育、就業、社保、住房等方面享有城鎮居民同等待遇，尚未真正落戶城鎮成為市民，導致“半市民化”、“偽城鎮化”。據統計，2013年我國常住人口城鎮化率達53.7%，但戶籍人口城鎮化率只有36%左右。這36%的城鎮戶籍人口率與我國“新四化”要求存在較大差距，已影響到目前經濟發展和社會穩定。

　　黨中央、國務院在新的形勢下，創造性地提出“推進我國新型城鎮化”的重大戰略。新型城鎮化不同于傳統城鎮化，其以人為本，以“人的城鎮化”為核心，首要任務是“有序推進農業轉移人口市民化”。當前乃至今后黨和政府正圍繞這一重點，進行一系列制度創新和制度安排，為農民工市民化予以更多的制度性機會。

　　農民工市民化的制度障礙

　　江蘇省經濟發展水平位列全國前茅，新型城鎮化穩步快速發展，特別在推進農民工市民化方面也走在全國前列。近年來，江蘇省因地制宜積極推進農民工綜合服務平臺建設，在轉移就業、職業培訓、社會保險、法律援助、子女教育、計劃生育、疾病防控、文化娛樂活動等方面為農民工提供全方位服務，有效加快了江蘇農民工市民化乃至新型城鎮化的進程。2013年江蘇省城鎮化率已達65%，比全國的53.7%高出10多個百分點；2013年江蘇省常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差6.7%，戶籍人口城鎮化率比全國36%高近20個百分點。但是，在加速推進農民工市民化進程中，仍面臨諸多的問題和障礙：

　　第一，制度障礙。

　　在諸多的制約因素中，制度因素是最根本的障礙，而城鄉分割的二元戶籍制度是其根源。傳統的計劃體制形成的“一個國家，兩種公民”的城鄉分割戶籍制度，造成了不同教育制度、就業制度、社保制度、公共服務制度的城鄉差距；還有城鄉不公正的收入分配制度也導致同工不同酬問題的普遍存在；此外，現行的農村土地制度也是農民工市民化的羈絆。

　　第二，素質障礙。

　　在我國，農村教育水平明顯落后于城鎮，農業轉移人口整體素質偏低，職業技能水平不高。據統計，2012年我國農民中文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中/中專及以上文化程度占22.7%，遠不及城鎮，難與日益發展的現代化城市水平相配套。特別是當前我國轉方式調結構，產業轉型升級，對專業技術人才需求大幅上升，而農民工素質及職業技術水平難以匹配，陷入“招工難、就業難”兩難困境。

　　第三，利益障礙。

　　我國現行戶籍制度中附著了太多的利益，明顯存在“功能超載”問題，如教育、就業、社保、住房等福利無一不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發而動全身”，這是正是戶籍改革總是舉步維艱的根本原因。

　　第四，成本障礙。

　　成本障礙大致可歸納為經濟成本、心理成本、親情成本和風險成本等。但最重要也是最難的是，經濟成本如何承擔？當前加快我國新型城鎮化發展的兩大重點是：加大戶籍制度改革力度和實現基本公共服務均等化。而戶籍只是一個表象，實質是基本公共服務均等化，實現社會的公平和正義。要推進農民工市民化，必然要加大公共設施和服務的投入，勢必會給地方政府帶來較大的財政壓力。而地方政府財力支撐客觀不足，這也是地方政府不希望過多過快推進農民工市民化的苦衷所在。