作者：劉慶斌

　　土地經營權流轉作為農村土地制度改革的重要內容，一直成為社會各方爭論的焦點。近年來，與工業化、城鎮化特別是與農村大量勞動力進城務工就業相適應，農村土地流轉明顯加快。截至2013年底，全國農民承包地流轉面積3.4億畝，流轉比例達到26%。總體上是平穩健康的，但也存在一些問題，主要表現為：一些地方以吸引投資、建設重點工程為名，無視農民意愿與權利，依靠行政命令強迫農民流轉土地；許多工商企業為獲取最大利益，隨意改變土地用途，加劇了土地“非農化”“非糧化”；土地流轉市場不完善，農民的土地流轉收益得不到有效保障；一些地方存在盲目求大、求快傾向，超越了當地農村勞動力轉移的速度和農民的接受程度，等等。所有這些，顯然都有礙于農村土地的有序流轉。

　　土地是農民賴以生存的資本，是農民財產的基礎，也是農民最重要的經濟權益。健康有序的土地流轉，有利于促進農業增效、農民增收、農村發展。如果土地流轉不按章法、無序進行，不僅會妨礙現代農業的發展，還會影響農村的社會穩定。在新的形勢下，如何創新農業經營體系，放活土地經營權，推動農村土地有序流轉，是一項政策性很強的工作。筆者認為，推動土地流轉既要促進農村經濟社會轉型和城鎮化發展，又要最大限度地保障農民權益，著力圍繞以下幾個方面進行。

　　從保障農民權益的角度推進土地流轉

　　土地問題是農民最核心的利益問題。農民與土地之間的關系是農村最重要的經濟關系，也是最重要的政治關系。土地經營權流轉，本質上就是農戶土地權利和利益的大調整。30多年來我國農村改革的根本出發點就是尊重農民意愿，體現農民的利益訴求。

　　在推進土地流轉中，任何人都不能忽視農民的存在以及他們的利益訴求，尤其是弱勢群體的利益訴求。一是要充分尊重農民意愿。土地流轉遵循的首要原則就是自愿，鄉鎮政府和村級組織不得以任何理由強行推動流轉。凡是出現違背農民意愿的土地流轉行為，必須堅決予以制止和糾正。二是要保障農民最大利益。土地流轉的主要目的之一就是增加農民的財產性收入，必須通過學習培訓、組織演練等方式，增強農民在土地流轉談判中的博弈能力，使其真正成為平等的參與主體。三是要高度重視農民利益訴求。要注意農村中特殊群體的特殊需求，比如有些中老年農民，已經習慣了傳統的農業工作模式，對他們而言，土地不僅意味著收入來源，還意味著是一種生活方式和情感牽掛。對這些群體，不能僅僅從經濟角度考慮，必須充分尊重其意愿。四是要讓市場起決定性作用。土地流轉是資源優化配置的過程，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應由農戶根據市場變化自主決定，任何組織和個人不能干預。不管采用何種方式流轉土地，優先保障農民權益應成為“鐵律”。

　　從穩定糧食安全的角度推進土地流轉

　　習近平總書記強調指出，我國是個人口大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上。糧食安全是國家安全的基石，沒有糧食安全就沒有國家安全。如果我們不能保證把飯碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人。而保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。農民可以“非農化”，但耕地不能“非農化”，更不能“非糧化”。否則就會危及18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱患。

　　制止土地流轉“非農化”“非糧化”傾向，必須實行嚴格的用途管制。一是要設置土地流轉底線。任何經營主體流轉土地或者租賃耕地，都不能隨意改變用途，凡是租賃農地的不能搞“非農化”，凡是租賃耕地的不能搞“非糧化”。有關部門要抓緊制定政策措施，制止一些地方炒作農村土地的現象。二是要建立準入制度。一方面要鼓勵和引導工商企業到農村發展適合企業化經營的現代種養業，重點從事農產品加工流通業和農業社會化服務；另一方面要加強對工商企業租賃農戶土地的監管和風險防范，對不符合條件要求的工商企業禁止租賃和經營農地。三是要建立約束制度。比如：對非農工商企業租賃農地的，要進行審批；對大量承租土地的，可以要求其注冊資金至少是所流轉土地年租賃費的三倍以上，以防止有些土地經營主體擅自改變土地用途，防止土地質量遭受不可逆轉的傷害，防止拖欠農民土地流轉收益。