作者：國家信息中心　胡擁軍；國務(wù)院發(fā)展研究中心 高慶鵬

　　加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是當(dāng)前以及未來較長時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)。黨的十八屆三中全會明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議進(jìn)一步提出了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的具體要求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總數(shù)超過2.6億人，其中外出農(nóng)民工超過1.5億人。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，絕大部分農(nóng)民工盡管在職業(yè)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但在戶籍身份上尚未實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，無法平等共享城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等方面的公共服務(wù)，呈現(xiàn)顯著的“半城鎮(zhèn)化”特征。

　　自改革開放以來，盡管統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，但農(nóng)民工市民化進(jìn)程明顯滯后，其癥結(jié)在于沒有處理好農(nóng)民工市民化成本的分?jǐn)倖栴}。所謂農(nóng)民工市民化成本，是指使農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面全面向城市市民化轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量，其分?jǐn)倷C(jī)制能否理順決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效。結(jié)合國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)各地探索，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要圍繞其成本分?jǐn)倖栴}重點(diǎn)處理好如下五大關(guān)系。

　　第一，處理好政府分?jǐn)偱c市場分?jǐn)偟年P(guān)系。

　　農(nóng)民工市民化成本一般包括因新增城鎮(zhèn)人口而產(chǎn)生的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、文教體衛(wèi)等公共設(shè)施的投資，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等社會保障費(fèi)用，就業(yè)培訓(xùn)、文化保健、最低生活保障等社會福利、社會救助支出，以及為適應(yīng)城市工作技能、生活方式需要而新增的成本。其中既包括政府需要承擔(dān)的公共成本，也包括企業(yè)、個人需要承擔(dān)的市場成本。然而，已有的政策研究，往往把企業(yè)、個人承擔(dān)的市場成本與政府承擔(dān)的公共成本混為一談，客觀上夸大了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的公共財(cái)政支出壓力。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由雇主或單位按工資的12%繳納，個人按工資的2%繳納，各地政府只承擔(dān)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦費(fèi)用和彌補(bǔ)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用缺口，只有當(dāng)農(nóng)民工隨遷子女、父母等參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)時，才需要當(dāng)?shù)毓藏?cái)政予以繳費(fèi)補(bǔ)助，而目前一些研究將所有繳費(fèi)補(bǔ)助都算在了當(dāng)期成本中。因此，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化亟需正確理清政府、企業(yè)、個人在農(nóng)民工市民化成本上的分?jǐn)傌?zé)任，既要避免夸大政府的公共財(cái)政支出規(guī)模，也要避免向企業(yè)、個人甩包袱的傾向。

　　第二，處理好中央分?jǐn)偱c地方分?jǐn)偟年P(guān)系。

　　農(nóng)民工市民化是一個涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會福利保障的系統(tǒng)工程，需要中央與地方政府龐大的公共財(cái)政支出。一方面，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，財(cái)權(quán)向中央上移、事權(quán)向地方下放造成了地方政府無力承擔(dān)農(nóng)民工市民化的各項(xiàng)公共支出；另一方面，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，尚未建立起針對農(nóng)民工及其隨遷家屬跨區(qū)流動的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需合理調(diào)整中央與地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責(zé)任。一是根據(jù)公共支出的外溢性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保險(xiǎn)、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌部分，地方政府承擔(dān)公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)。二是根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性優(yōu)化中央與地方政府的分?jǐn)傌?zé)任，中央政府重點(diǎn)解決跨省流動農(nóng)民工的市民化成本，地方政府重點(diǎn)解決省內(nèi)流動農(nóng)民工的市民化成本。三是建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮中央轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民工社保、醫(yī)療、教育等民生需求的覆蓋，建立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)補(bǔ)助資金，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制。

　　第三，處理好輸入地分?jǐn)偱c輸出地分?jǐn)偟年P(guān)系。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國跨省流動農(nóng)民工為7647萬人，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，其中廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等中西部省份是主要農(nóng)民工輸出地。然而，盡管農(nóng)民工成為輸入地產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為輸入地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但他們無法在輸入地享受各項(xiàng)公共服務(wù)，仍然由輸出地政府承擔(dān)其相應(yīng)的新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村合作醫(yī)療、子女義務(wù)教育以及留守老人的各項(xiàng)公共支出，實(shí)際上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的輸出地補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的輸入地。以河南省為例，2011年跨省轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工大約1200萬，處于義務(wù)教育階段的留守子女據(jù)估計(jì)有160萬，按生均教育事業(yè)費(fèi)估算，僅此一項(xiàng)需要年均財(cái)政支出70億元。因此，為了加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，亟需建立健全輸入地與輸出地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，針對農(nóng)民工在輸出地享受社會保障、子女教育等公共服務(wù)的情形，探索輸入地對輸出地轉(zhuǎn)移支付、對口支援等形式的利益補(bǔ)償形式，加快推進(jìn)輸入地基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工群體。