以國家義務制約國家權力

——權力制約理論的反思與重構

作者：東南大學法學院教授　龔向和

　　國家權力誕生之初，權力制約就與之相伴而生。如何為權力這匹放蕩不羈的野馬套上韁繩，學界大致有“以權力制約權力”、“以權利制約權力”、“以社會制約權力”、“以法律(制度)制約權力”和“以道德約束權利”等幾種觀點。制約國家權力之功效，如同機車的制動閥，既是對權力正常運行的肯定與保護，同時又是對權力偏離軌道的防范和矯正，以保證權力朝著主權者預設的目的地運行。然而，目前的權力制約理論卻難以充當好制動器的角色。

　　以權力制約權力是權力制約理論中最具普遍性、最為傳統的觀點。實行權力制約必然存在兩個基本前提:一是權力在法律上具備明確的分工與界定，擁有獨立但并非無限制的疆域;二是制約者必須具有因制約所需的實力和法律地位，即權力制衡發生于對等的政治實體間。對于我國來說，由于單一制和人大制度下的一府兩院制度并未實行嚴格的立體分權，故以權力制約權力的邏輯基礎并不牢固，可操作性比較低。而且，即使在典型的美國權力制約中也不可避免地存在權力濫用、政治腐敗等難題，權力制約使掌權者能夠充分地把個人意志放入權力制約的過程中，而且權力制約使權力體系變得遲鈍、短視、近視和弱視，因為人們關注權力的運行，卻忘記了權力本該服務的對象和代表的根本利益所在。

　　人民權利是國家權力的正當性基礎，是國家權力的最初來源，以人民主權學說為基礎的以權利制約權力的論斷已得到普遍認同，然而，權利是否能夠直接制約權力，以及制約力度如何，是一個過于理想化的問題。首先，個體權利與國家權力之間，處于不同的懸殊地位，難以形成抗衡之力。其次，“人民”或“公意”作為一個虛化的權利主體，并不能真正掌控國家權力。再次，各國法治實踐中，權利難以有效制約權力的關鍵所在，是由于權利體系本身的不健全。

　　上文幾種權力制約理論只是一種對權力的外在制約。由于理論本身的問題使其在實踐中出現這樣或那樣的困境，這是對權力外在制約不可避免的缺陷。構建更為有效的權力制約理論，需要從權力的根源、本質、目的等方面尋找新的元素，進入權力內部形成內在制約，它就是國家義務。

　　國家義務缺席影響權力制約效果

　　法治國家中，制約國家權力必須依法進行，否則就是非法干涉，不但不能制約權力，而且還可能引起干涉者的法律責任問題，或者引發更嚴重的對干涉者的權力制約問題。而要想對國家權力形成有法律效力的制約，其前提是受到制約的國家權力負有相應的法律義務。不管是以權力制約權力，還是以權利、社會或法律制約權力，都需要以被制約的國家權力承擔的法律義務為依據，通過該法律義務中介，使國家權力從事應當的、具有必然性的行為，進而達到制約國家權力的效果。沒有國家權力承擔的法律義務為中介，各種權力制約機制都是隔靴搔癢，難以發揮其應有的制約效果。

　　然而，我國憲法和法律對國家權力的法律義務規定尚未受到應有的重視，不但表現在憲法體例安排、內容和形式上，而且還表現在憲法具體化的法律中。法學界對國家義務的研究沒有引起重視，這一方面也許受權力(或權利)本位的思維所限，即人們總認為義務是不好的，而義務的主體就只有公民或組織。其實，公民權利直接決定國家義務，而國家權力只有通過國家義務的中介才能與公民權利發生關系。以國家義務制約國家權力實際上是規范和保障了國家權力的運行，最終實現保障公民權利和社會利益的根本需要。